Tomografía de la Iniciativa de Reforma Educativa de AMLO

Eduardo Andere M.

La reforma educativa de AMLO, como todas las reformas anteriores, tiene puntos positivos y negativos. A pesar de las notas correctas pareciera que existe un dictado de rechazar todo lo que suena o haga eco a la reforma educativa de Peña. En ese afán muchas propuestas correctas se pierden en un océano de críticas a la política educativa de Peña.

Un análisis detallado de la iniciativa de reforma constitucional de AMLO revela que la visión educativa del nuevo gobierno no dista mucho de las visiones de los cinco gobiernos anteriores: Salinas, Zedillo, Fox, Calderón y Peña. Al terminar, los mexicanos escucharemos variaciones sobre el mismo tema.

La lectura detallada de la Iniciativa revela lo siguiente:

1. La exposición de motivos de la Iniciativa tiene una cantidad importante de frases que reflejan encono contra la reforma educativa de Peña. Estas frases junto con otras de orden retórico-ideológico obnubilan los párrafos y conceptos esenciales de la nueva reforma educativa, algunos de ellos valiosos.
2. La obligatoriedad de la educación superior. No sólo es imposible de alcanzar, sino que establece una vez más una norma imperfecta en la Constitución y una expectativa que no se podrá cumplimentar. (Primer párrafo y fracción IV segundo párrafo del artículo 3).
3. La omisión o desaparición de la fracción VII del artículo 3º constitucional referente a la autonomía universitaria. Este punto ya fue reconocido por el propio secretario Moctezuma, pero este error, junto con otros que mencionaré aquí, parecen mostrar poco cuidado técnico para un documento tan importante.
4. La decisión de convertir al INEE en un organismo sin autonomía parece ser un retroceso. Quizá la reforma de Peña creó una “secretaría paralela” con poderes ilimitados en evaluación educativa y otros en política educativa. Sin embargo, sustituirla por un organismo desconcentrado y sectorizado a la SEP, no sea la mejor solución para una política educativa menos centralizada en una sola autoridad federal. (Fracción VII de la Iniciativa).
5. De una manera atípica, la reforma constitucional si es finalmente aprobada, dará origen a una posible inconstitucionalidad, pues la ley del INEE se deroga sin nada que la sustituya, más que la mención de un nuevo Centro que se constituirá en el futuro. La abrogación del INEE y su ley, crean un vacío, es decir, unas oficinas con personal, pero sin personalidad jurídica. Para cubrir el vacío la reforma constitucional establece que el ejecutivo federal administrará temporalmente los recursos del INEE, inclusive los humanos. La reforma le da al ejecutivo la administración de facto de un órgano autónomo de Estado. Este es un dilema jurídico constitucional. (Artículo Cuarto Transitorio).
6. La iniciativa adolece de algunas imprecisiones, ambigüedades o expectativas irreales, por ejemplo:

• La sustitución de la palabra calidad por excelencia. ¿Qué significa excelencia? (Primer párrafo del artículo 3)
• La obligatoriedad de la educación superior que será imposible de lograr. Si no se ha logrado en educación preescolar ni media superior, menos se logrará en educación superior (Segundo párrafo, artículo 3)
• Párrafos con puro contenido retórico:
  • “En las niñas, niños y jóvenes, radica el interés supremo de la impartición de educación por parte del Estado para el bienestar, asumiendo el magisterio su función de agente primordial de la transformación social”. (Párrafo tercero, artículo 3).
  • “Los maestros tienen derecho a acceder … así como a que sea reconocida su contribución a la educación.” (Párrafo cuarto, artículo 3).
• Dos conceptos competitivos en su significado: “Excelencia de la educación” y “desempeño académico de los educandos”. (Párrafo quinto, artículo 3). ¿No es excelencia el alto desempeño académico de los estudiantes?
• El siguiente párrafo está erróneamente redactado y es redundante: “El Estado dará atención prioritaria al fortalecimiento de las escuelas normales y de las instituciones de educación superior que brindan formación docente para actualizar los métodos de enseñanza-aprendizaje y mejorar la educación, con el objeto de actualizar dichos métodos y aportar a la excelencia educativa.” (Párrafo sexto, artículo 3). Esta es la tercera ocasión en la Iniciativa que se menciona la palabra “excelencia”.
• El párrafo siguiente que tiene connotación curricular da la impresión de que se le dará prioridad a casi todas las materias por encima de Matemática y Español, que son las materias que no se mencionan en el mismo párrafo: “La educación que se imparta en el país, deberá incluir en sus planes [sic] de estudio la promoción de valores, el conocimiento de la historia, la geografía, la cultura y las lenguas originarias de nuestro país, así como la activación física, el deporte, las artes, en esencial la música, las diversas manifestaciones culturales, y el respeto al medio ambiente.” (Párrafo séptimo, artículo 3). Con este párrafo existen dos problemas, uno de técnica legislativa y otro de pedagogía. Primero, resulta que ahora los políticos instituidos como Poder Constituyente Permanente, son tan pedagogos que determinan, por encima del maestro y las autoridades educativas, qué se debe enseñar a los niños. Esto es contradictorio con lo mencionado sobre la revalorización del maestro y el reconocimiento a su contribución a la educación. (Párrafo cuarto, artículo 3). El otro problema es omitir mencionar a las matemáticas y al español o la lectura. Cierto, en los planes y programas de la SEP, incluidos los actuales, se ha dado énfasis a las matemáticas y a la lectura, inclusive llamándoles las metamaterias; término al que yo me opongo. La realidad es que todas las materias son importantes por diversas razones. El hecho de que el currículo actual (el de Peña, pero también los de Calderón y Fox) ha dado énfasis a estas dos materias o campos curriculares no significa que ahora la prioridad la deban recibir las otras materias. Además, es una prioridad a nivel Constitucional. No creo que exista ningún país en el mundo, por lo menos no en las potencias educativas y seguramente tampoco en los regímenes democráticos, que establezca una prelación o prioridad curricular en su Carta Magna. Más aún, en la Iniciativa, se hace una especial mención a la música, “en esencial (sic) la música”. ¿Por qué? Quizá sea por el énfasis que Fundación Azteca le otorgaba a las orquestas escolares durante la dirección de Esteban Moctezuma en dicha Fundación. Hay que recordar que el primer impacto internacional de programas de orquesta juveniles proviene en su origen de Venezuela, un buen programa, por cierto, pero no para entronizarlo sobre otras artes en el texto Constitucional. ¿Es la música más importante que la pintura, la escultura, la danza, el teatro, la cinematografía, la literatura? Será interesante saber qué piensan los expertos de las artes, de la enseñanza de las artes y de la pedagogía.
• El nuevo párrafo octavo del artículo que sustituye al segundo párrafo del artículo 3º actual, queda casi igual y solo agrega lo siguiente: la palabra “civismo”, las mayúsculas iniciales en Derechos Humanos y la expresión “una cultura de paz”. Dice así: “La educación que imparta el Estado tenderá a desarrollar armónicamente, todas las facultades del ser humano y fomentará en él, a la vez, el civismo, el amor a la Patria, el respeto a los Derechos Humanos, una cultura de paz y la conciencia de la solidaridad internacional, en la independencia y en la justicia. (Negritas del autor).
• El párrafo tercero de la fracción II del artículo 3, dice hacia el final que “se respaldará a los estudiantes en condiciones de desventaja socioeconómica, mediante el establecimiento de políticas incluyentes y de carácter transversal.” ¿Qué quiere decir carácter transversal?

7. La eliminación del criterio de “calidad, con base en el mejoramiento constante y el máximo logro académico de los educandos” no es necesario y aunque la palabra calidad se elimina del texto del artículo a reformar, es sustituida por otras palabras o expresiones como: “excelencia”, “progreso [educativo]” y “mejora”.  (Eliminación del inciso d) de la fracción II del artículo 3 vigente).

8. Se agrega el inciso e), que en realidad debería ser inciso d) (porque el d) actual sería derogado), en donde se resalta en tres párrafos el criterio de equidad.

9. Se deroga la Fracción III del artículo 3, pero todo lo relativo a los planes y programas de estudio de la versión vigente se traslada, con algunos cambios, al segundo párrafo de una nueva Fracción V. Se elimina la segunda parte de dicha fracción III que se refiere a la evaluación: “ingreso, la promoción, el reconocimiento y la permanencia en el servicio profesional” del magisterio. Este es un cambio importante, quizá el más importante de la visión educativa de AMLO contra la de Peña. En mi opinión la evaluación es importante; nadie en el mundo se opone a la evaluación ni de los estudiantes ni de los maestros. El problema con las visiones tanto de Peña como de AMLO es que son extremas entre sí y cargadas de ideología más que de ciencia y pedagogía. La evaluación de Peña que era más conductivista y sumativa que pedagógica dio origen a un gran debate nacional, que poco a poco se transformó en aquelarre y finalmente en una fuerte negociación política para apaciguar a las posturas opuestas^[1]. La visión de AMLO se va al otro extremo, no evaluación, por lo menos no evaluación sumativa de ningún tipo. Quizá la evaluación de AMLO, si finalmente se convierte en evaluación formativa, tenga mejor impacto pedagógico. Sin embargo, lo que se podría perder en el camino, sería el esquema de transparencia que como externalidad positiva, impuso el sistema de evaluación de la Constitución actual. La transparencia significa sacar a los  intereses políticos o a las prebendas por servicios al sindicato o a las autoridades educativas. Un efecto negativo adicional, es el vaivén en el que traen una vez más a los maestros. Primero 50 años de un sistema corporativista, con asignación, concesiones y promociones opacas. Luego una imposición quizá demasiado rápida y demasiado fuerte  de un esquema de transparencia. Muchos maestros se opusieron, otros muchos lo aceptaron. Ahora parece que se cambiará de sistema. La nueva legislación pondrá de nuevo a bailar a los maestros al son que tocan las ideologías y los intereses de la política. Este es el problema que existe cuando los políticos se creen más pedagogos que los maestros y más científicos que los expertos. ¿Cuál es la ventaja de colocar a los expertos por encima de los políticos en decisiones que requieren ciencia como las educativas? Que la ciencia no tiene afiliación política ni ideológica. La ciencia tiende a permanecer más neutral y más cercana a la verdad que la política. La ciencia no pone a bailar a los maestros a un son opuesto  cada seis años.

10. El tema de la gratuidad en la Iniciativa es repetitivo en el primer párrafo del artículo 3º que se reforma y la fracción IV del mismo artículo que se deja intacto. Es un error de redacción legislativa; no es grave, pero es un error que se suma a los otros.

11. La garantía de la calidad de la educación por parte del Estado se sustituye por la garantía de la equidad (Fracción II, Inciso e) párrafo tercero, artículo 3). Se deroga el inciso d) de la fracción II del texto constitucional vigente (al 22 de diciembre de 2018) en el que se establece la calidad de la educación “con base en el mejoramiento constante y el máximo logro académico de los educandos.”

12. Se modifica por completo la fracción V del artículo 3 y ahora se redacta en dos párrafos. El primero se refiere a la ciencia, la tecnología y la cultura. El segundo casi repite textualmente la primera parte de la fracción III del texto actual. Los cambios son sutiles, pero en técnica legislativa habría que ver la intención del Constituyente Permanente si al final se sustituye la palabra considerará por “estimará” que parece agregarle menos precisión a dicha intención. Al mismo tiempo parece existir una intención re-centralizadora cuando la Constitución le otorga a la Federación la facultad indiscutible de establecer los contenidos y políticas de carácter regional. Si esto significa que el Ejecutivo Federal sólo dará márgenes, es decir, porcentajes para que los estados determinen sus propios contenidos el cambio es mínimo respecto a la situación actual. Si es algo más, podría significar una mayor centralización. (Negritas del autor)

13. Se deja intacta la facultad de los particulares de impartir la educación en todos sus tipos y modalidades. Sin embargo, por una omisión u error de técnica legislativa al dejarse intacta la fracción VI, su inciso a) hace referencia a la fracción III que la misma Iniciativa deroga. Debió haber dicho fracción V segundo párrafo. Al igual se hace referencia al segundo párrafo que sería cambiado totalmente por la Iniciativa. Si se deja así el texto, la nueva redacción hará referencia a textos inexistentes o equivocados.

14. Se reforma mínimamente la fracción VIII y se agrega una frase “como elemento de bienestar para la población”, más de naturaleza retórica que jurídica. Obsérvese cómo no existe consistencia en el uso de mayúsculas en la expresión “entidades federativas” que aquí carece de mayúsculas iniciales, pero en la fracción V sí se utilizan. La Carta Magna debe ser un documento nítido. (Negritas del autor).

15. Finalmente, se modifica radicalmente la fracción IX en donde se cambia por completo tanto la política de evaluación educativa como la institución encargada de su implementación. Se desaparece al INEE y se crea un Centro con autonomía técnica que contribuya a la mejora continua de la educación. El artículo cuarto transitorio hace referencia a este CENTRO remitiendo a la fracción VII del artículo 3, cuando debió haber remitido a la fracción IX.

16.- Existe un cambio radical al desaparecer al INEE y sustituirlo por un Centro con autonomía técnica, pero sin autonomía constitucional. En mi opinión existe un retroceso no tanto en el cambio de modelo de evaluación, porque el Centro también realizará “estudios, mediciones e investigaciones especializadas y la determinación de estándares e indicadores de resultados” sino en la gobernanza. Primero se le quita autonomía constitucional, lo cual hace a la SEP juez y parte. (Segundo párrafo de la fracción IX). Esta fracción IX constituye el meollo del cambio institucional para la excelencia educativa. Se trata de un Centro (con autonomía técnica, quizá desconcentrado) con dos Consejos: Uno directivo con siete miembros designados por la autoridad educativa federal (SEP) y un Consejo Consultivo conformado por docentes distinguidos, madres y padres de familia reconocidos, representantes de organizaciones de la sociedad civil, investigadores y expertos que asesorarán (se entiende que también) al Consejo Directivo en lo que se les solicite. No queda totalmente claro si los expertos formarán parte o no del Consejo Directivo. La mención a que serán contratados da la impresión que no tomarán decisiones. Si este no es el caso, valdría la pena cambiar la redacción de la iniciativa. Si este es el caso, eliminar a los expertos del consejo directivo elimina a la ciencia, o la posibilidad de ella, de la política educativa. Esto es grave.

17.- La misma fracción IX agrega una última frase en su segundo párrafo que dice: “Dicho cuerpo colegiado [se supone que se refiere al Consejo Directivo] tendrá también a su cargo la elaboración de un plan de gran visión educativa [¿Qué significa “gran visión educativa”?] de carácter indicativo para la formulación de los programas de mediano plazo.” O sea, tal parece que ese “plan” sustituirá al Plan Nacional de Desarrollo y “los programas de mediano plazo” al programa sectorial de la educación previstos en el artículo 26 de la Constitución que los denomina Plan nacional de desarrollo y programas de desarrollo de la Administración Pública Federal. A este Centro, además de las funciones de establecer estudios de evaluación y acreditación de instituciones certificadoras (Primer párrafo de la fracción IX, artículo 3) se le otorgará la facultad de emitir lineamientos para la formación y mejora continua del magisterio, de las escuelas y al desempeño escolar y a la formación profesional de la gestión escolar (quizá se refiere a directivos y supervisores). Un Centro poderoso en teoría, pero subordinado a la SEP.

18. La Iniciativa también reforma la fracción I del artículo 31 que se refiere a las obligaciones de los mexicanos.

Dos observaciones: 1) al haberse incluido a la educación superior como parte de la educación obligatoria ¿son los padres ahora también responsables de sus hijos adultos? Los jóvenes que acuden a educación superior son mayores de edad. 2) ¿Cómo van a verificar los padres el progreso de los hijos? O, se está quizá pensando en cambiar la mayoría de edad.

19. Se reforma la fracción XXV del artículo 73, sin ningún cambio otro que quitar las mayúsculas compactas iniciales a Servicio Profesional en el primer renglón de dicha fracción.

20. Una ventaja de la iniciativa de AMLO es que la exposición de motivos es corta. Aún así, muchas de sus frases y párrafos son innecesarios y ocultan la esencia del pensamiento educativo del nuevo gobierno. Los siguientes son, en mi criterio, los párrafos esenciales y textuales de la Iniciativa (los números al final de cada párrafo se refieren al número de página de la versión descargada del portal electrónico de la Cámara de Diputados en la inciativa enviada por el Ejecutivo a la Cámara Baja^[2]:

• (…) garantizar la educación a toda la población es una de las responsabilidades centrales del gobierno. La excelencia en el aprendizaje del mayor número de personas debe ser el objeto primordial de una sociedad democrática. (1)
• Ha llegado el momento de pasar a la siguiente fase en el esfuerzo educativo nacional: lograr -a plenitud- la universalidad de la educación media superior y superior. (2)
• La libertad, la legalidad, la igualdad y la equidad no pueden existir en un ambiente carente de educación.
• El Ejecutivo Federal a mi cargo considera un error aplicar criterios sancionadores y persecutorios que parten de la desconfianza hacia los profesionales de la docencia y pretenden poner todo el énfasis de la supuesta mejora de la enseñanza en la sujeción a procedimientos mecánicos de evaluación, alejados de las vivencias compartidas por profesores y alumnos, y de las necesidades específicas de diferentes culturas, regiones, costumbres y otros factores que inciden en la educación, los cuales no pueden ser medidos a través de programas computacionales que solo registran uno de los muchos aspectos que deben ser tomados en consideración para impartir una educación de excelencia y la preparación de quienes la imparten. (3).
• (…) una evaluación estandarizada que no toma en consideración los contextos económicos, sociales y demográficos que incide en los procesos educativos. (4)
• Es preciso establecer las bases de un auténtico sistema de mejora continua de la educación a través del Servicio de Carrera del Magisterio que asegure a los docentes un desarrollo profesional que incida simultáneamente en la elevación de sus ingresos y prestaciones en términos reales, y en la superación de la calidad de la enseñanza impartida a los educandos. (4)
• Es evidente que la debida revalorización de este trabajo, el estímulo que se propone otorgarle y la reivindicación de derechos gremiales del magisterio van acompañados de la necesidad de la plena asunción de sus responsabilidades para que su conducta se convierta en ejemplo a seguir por los educandos, en virtud del cumplimiento de las obligaciones contraídas para con ellos y para con la Patria a la que deben servir con dedicación. (5)
• La abrogación de la “Reforma Educativa” es carente (sic) de una visión integral para atender las necesidades educativas nacionales, conlleva la presentación de un proyecto alterno, través (sic) del cual se propone el diseño de un programa con visión de largo aliento, como los implementados en otras naciones que han alcanzado una consistente elevación de la calidad educativa. La realización de un proyecto de esta naturaleza exige la participación de la comunidad y de ahí que se proponga la conformación de (sic) Consejo Consultivo para su formulación. Mediante una amplia participación, el Estado requiere configurar un proyecto educativo de gran visión que exprese su política a lo largo del tiempo y sirva de base para la formulación de los planes de mediano plazo. (5)
• Dentro de los contenidos de la reforma que se propone abrogar, se encontraba el establecimiento de un organismo autónomo con funciones particularmente evaluativas, el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación, que se percibió como instrumento persecutor para el magisterio, por que se cancela. Así mismo, quedarían abrogadas la Ley General del Servicio Profesional Docente y la Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación.
• Con la presente Iniciativa, el Ejecutivo a mi cargo propone la creación de un Centro Nacional para la revaloración del magisterio y la mejora continua de la educación para dar coherencia y certidumbre a la función educativa y al magisterio en lo específico, a través de la emisión de lineamientos para elaborar programas de actualización y formación continua del magisterio; establecer y aplicar criterios con los que se verificarán los resultados de los programas de mejora, al tiempo que presente propuestas a las autoridades educativas a fin de tomar en cuenta los resultados de sus mediciones para aplicar soluciones que eleven el nivel de la calidad de la educación y fortalezcan la equidad de su impartición. (5 y 6).
• (…) los planes y proyectos a presentarse por el Gobierno Federal a mi cargo deberán de incidir en la recuperación de la tranquilidad y la paz, tomando como prioridad que ninguna sociedad puede funcionar adecuadamente sin certeza jurídica y sin garantías que otorguen seguridad para todas las personas, incluidos los docentes. (6)
• Estoy plenamente convencido de que todos los legisladores federales y locales del país, independientemente de su afiliación partidista, comparten el propósito de elevar la calidad educativa y de asegurar que la educación se imparta con equidad. (6)

21. Aunque la Iniciativa no incluye la palabra calidad en el texto de los artículos a reformar, su significado educativo se expresa en varios párrafos:

• En la utilización de la palabra excelencia y la expresión excelencia educativa.
• En el uso de la palabra mejora: Se “establecerá un Centro con autonomía técnica que contribuya a la mejora continua de la educación (…) que acredite a las instituciones autorizadas para certificar el desempeño de las instituciones (…) que emita lineamientos relacionados con la formación y mejora continua del magisterio, a (sic) la mejora de las escuelas y al desempeño escolar (…)” (fracción IX, artículo 3
• Al decir que los padres de familia deben “(…) verificar su progreso (el de los hijos o pupilos) y desempeño … (Artículo 31 fracción I).

La iniciativa está en lo correcto cuando esboza que el fenómeno educativo es local, contextual y situacional. No obstante, este pensamiento no se ve reflejado en el texto de las normas que se pretende reformar. Tal parece que se reconoce la naturaleza del fenómeno educativo, pero se diseña un esquema institucional centralizado, es decir, alejado de lo local, del contexto y de la situación donde ocurre el fenómeno de la enseñanza y el aprendizaje. En este sentido, la reforma educativa actual no se distancia mucho de las reformas educativas de los últimos cinco gobiernos. Si dichas reformas no lograron cambios sustanciales en el desempeño de la enseñanza y el aprendizaje, la presente reforma quizá tampoco lo logre.

^[1] Más sobre este tema en Andere, M. Eduardo. (2018). Democracia, transparencia y educación: demagogia, corrupción e ignorancia. México: Siglo XXI Editores.

^[2] Cámara de Diputados. (2018). Iniciativa del Ejecutivo federal. Con proyecto de decreto, por el que se reforman los artículos 3º., 31 y 73 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. Gaceta Parlamentaria. Año XXII. Jueves 13 de diciembre de 2018. Número 5177-II. http://gaceta.diputados.gob.mx/PDF/64/2018/dic/20181213-II.pdf (Consultada el 22 de diciembre de 2018).