Las prioridades educativas y su espejo presupuestal en la Cuarta transformación

Marco Antonio Fernández Martínez y  Laura Noemi Herrera Ortiz

(Texto publicado originalmente en el blog de educación de Nexos)

Es importante presentar un primer análisis detallado sobre la distribución de los recursos propuestos para educación —con el fin de distinguir ganadores y perdedores en la asignación presupuestal— y tener así los primeros elementos que evidencien si existe una congruencia entre las promesas gubernamentales en esta materia o si hay contradicciones que cuestionan algunos de los compromisos educativos por parte de la autoridad federal. Al tratarse del primer presupuesto de una nueva administración, esta revisión, además, puede también delinear cuáles son los contrastes en los énfasis de política educativa entre gobiernos, para identificar diferencias y posibles coincidencias.

De entrada, en el proyecto de presupuesto para el siguiente año se observa un incremento de sólo 1.2% del componente educativo, el primero en tres años.  Cuando se desagrega dicho presupuesto por dependencia, se observa que este incremento está sustentado en los aumentos del 2.9% a la Secretaría de Educación Pública (SEP), 7.3% del componente educativo de la Secretaría de Marina y de 5.3% correspondiente a la Defensa Nacional. Asimismo, del lado de los recortes más grandes a instituciones relacionadas con el tema educativo, destaca la propuesta presupuestal que envió el Instituto Nacional para la Evaluación Educativa (INEE) al Congreso, a través de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SHCP), con una disminución de 21.8%, centrada fundamentalmente en recortes a salarios de altos mandos, la reducción de plazas eventuales y ahorros operativos. También se observa una disminución al componente educativo de Agricultura y Desarrollo Rural (3.3%) y a los servicios educativos de Ciudad de México a cargo de la SEP (1.3%).

El incremento propuesto a la SEP se explica en gran medida por los 23,400 millones de pesos que se planean destinar a la creación de los cuatro nuevos programas prioritarios para el gobierno de Andrés Manuel López Obrador: las becas universales para educación media superior “Benito Juárez”; programa de “Jóvenes construyendo el futuro”; las universidades para el bienestar “Benito Juárez García” y el programa nacional de reconstrucción. Este monto representa el 7.6% del presupuesto educativo propuesto.

Observamos también, que los incrementos a los programas ya existentes y la creación de los nuevos se hacen a costa de proponer recortes a 32 programas educativos de la administración anterior y a la eliminación de tres —que de confirmarse— representarían un ahorro de 23 mil 730 millones de pesos.  Preocupa que en estos recortes se afecten programas destinados a atender a las comunidades más vulnerables, como el caso del Consejo Nacional de Fomento Educativo (CONAFE), institución que a través del programa de Educación Inicial y Básica Comunitaria sufre un recorte del 9.8%.

Es particularmente desconcertante, la reducción presupuestal propuesta de 12.7% al programa de escuelas de tiempo completo, a pesar de que hay amplia evidencia de que dicho programa ha contribuido a mejorar los aprendizajes de los estudiantes que acuden a dichos planteles, en particular, los alumnos provenientes de sectores de menos recursos (Cabrera, 2015 y 2018; De Hoyos, 2018).  A este monto se suman los recortes al Programa de inglés, equivalentes al 53.4%, lo que parece tirar por la borda el proyecto creado en la administración anterior que prometía lograr paulatinamente que, todo futuro docente domine el inglés. Dos programas adicionales del sexenio anterior, que sufren recortes sustantivos, son el Programa de fortalecimiento a la calidad educativa (reducción de 46.2%) y el recorte del 38.6% al programa para la inclusión y la equidad educativa.

Preocupa la diferencia entre la promesa del nuevo gobierno de revalorizar al magisterio a partir de una formación de calidad y los recursos que propone destinar a esta materia.  El secretario de educación, Esteban Moctezuma, ha reiterado en múltiples ocasiones la importancia de la formación inicial y continua de los docentes mexicanos.  Sin embargo, en las consideraciones presupuestales bajo análisis en la Cámara de Diputados, se propone diversos recortes que contradicen el discurso oficial. Por un lado, a las escuelas normales se les reduce en 41.7% su presupuesto. Además se propone un recorte a la Universidad Pedagógica Nacional de 7% y una disminución de 2.3% para la carrera docente en las universidades públicas estatales (UPES). Por el otro lado, se propone un recorte del 61% al actual Programa de formación docente, sin saber cuál será el nuevo esquema de preparación que pudiera complementar los esfuerzos de capacitación magisterial. Actualmente, con los recursos aprobados en 2018 se alcanzan a invertir en promedio 1,269.45 pesos por docente en educación básica y 2,500 en media superior. Con el nuevo monto, ¿cuántos docentes serán atendidos?, ¿quiénes serán los prioritarios para su capacitación bajo estas limitaciones presupuestales propuestas?

Uno de los elementos insignia de los planes educativos del nuevo gobierno es el reparto universal de becas. Sin embargo, las nuevas autoridades educativas dejan de lado evidencia contundente que apunta los efectos limitados que han tenido en México los esquemas de becas para abatir la deserción de los alumnos beneficiarios (Hoyos, Atanasio y Meghir 2019; INEE 2017; Dustan 2018, ASF, 2018). Basta con recordar el ejemplo más reciente en el caso de educación media superior, nivel educativo en el que el presupuesto para becas aumentó cuatro veces durante el gobierno de Peña Nieto.  No obstante, sólo se logró reducir en un punto la tasa de abandono escolar, que actualmente es 14% (Fernández y Herrera 2019; INEE 2018). Quizá uno de los beneficios de las becas se observó en el incremento de la inscripción de alumnos al primer semestre de media superior pero, lamentablemente, al finalizar el ciclo escolar 14% de los estudiantes habían desertado de sus estudios. Es relevante mencionar, que las investigaciones realizadas sobre la eficacia de las becas, apuntan que una de las razones principales de abandono escolar de los jóvenes no es por motivos económicos, sino por sus carencias educativas que arrastran de primaria y secundaria. Su formación deficiente lleva a los jóvenes a reprobar distintas materias en los primeros meses del ciclo escolar, abriendo la posibilidad muy alta a la repetición del año, escenario ante el cual los estudiantes deciden abandonar los planteles ya sea para trabajar o lamentablemente permanecer en el desempleo.

De igual forma, llama la atención que se anuncie la creación de 100 universidades “Benito Juárez”, sin que la propuesta esté acompañada de algún estudio técnico que sustente su viabilidad.  Dicha promesa pareciera hacerse a costa de disminuciones presupuestales a las instituciones ya existentes en educación media superior y superior.  No sabemos: ¿Dónde se localizarán las nuevas universidades? o si dicha ubicación responde a las necesidades de la demanda de jóvenes que buscan una oportunidad educativa.  Moctezuma y Raquel Sosa —la encargada del proyecto— han dicho que en estas universidades se brindarán carreras regionales, sin que hasta ahora se haya explicado a la sociedad de qué especialidades estamos hablando. ¿Cuál es el perfil de los profesores que enseñarán en estos planteles?, ¿la asignación presupuestal de 10 millones de pesos por nueva universidad será suficiente para garantizar su correcta operación?

Entre los recortes para instituciones de educación media superior y superior propuestos destacan: 11.7% al Colegio Nacional de Educación Profesional Técnica (CONALEP), 11.4% al Centro de Enseñanza Técnica Industrial (CETI) y 2.5% al Colegio de Bachilleres. En el caso de las instituciones de educación superior se deben enfatizar recortes en rubros que sirven para la operación general de los servicios de las universidades (por ejemplo, recortes al mantenimiento de edificios).  Los únicos conceptos en los que se propone incrementar los recursos a las universidades son para el fondo de pensiones (UNAM, 67%),  seguridad social (UAM, 19%) y compensaciones salariales (IPN, 36%; UNAM, 27%).  Los recortes contradicen la propuesta de reforma educativa del gobierno de hacer universal el derecho a la educación superior gratuita y hacen aún menos factible el incremento de la matrícula vigente de las instituciones de educación superior pública de entre 10% y 12%, como prometió Esteban Moctezuma la semana pasada.

Como se sabe, ante el rechazo generalizado por la ANUIES y los rectores de las universidades públicas afectadas, el presidente López Obrado declaró que esta propuesta de recortes había sido un “error” y que se corregiría de inmediato. Dicho error que se suma, al cometido en el Proyecto de Ley de la Reforma Educativa presentado el pasado 12 de diciembre, dónde se omitió por accidente la fracción VII, del artículo 3ro constitucional, en el que se garantiza la autonomía universitaria. Lo que no queda claro es de dónde se obtendrán los recursos para compensar los más de cuatro mil millones de pesos que se estaban recortando a las universidades y se les promete restablecer.

Si bien existen múltiples preocupaciones y contradicciones en las asignaciones presupuestales propuestas por el gobierno federal, también es preciso reconocer que en el caso de algunos rubros educativos, la propuesta presupuestal tiene elementos positivos a tomarse en cuenta. El primero que identificamos es que algunos de los ajustes propuestos a los programas que se mantienen, hacen eco de las evaluaciones presentadas por la Auditoría Superior de la Federación y del Consejo Nacional de Evaluación de Política de Desarrollo Social (CONEVAL). El ejemplo más notorio es, sin duda, la propuesta de eliminar el Programa de educación digital, que desde su lanzamiento careció de fundamentos pedagógicos para un funcionamiento adecuado y por tanto, no logró mejorar el aprendizaje de los alumnos beneficiarios de las laptops y tabletas o que acudieron a las aulas digitales financiadas con este programa. Otro ejemplo es el recorte mencionado al Programa de inglés, en el que se en su primer año de operación, la Auditoría Superior de la Federación (ASF) apuntó a que las autoridades estatales no lograron justificar el 70% de los recursos transferidos por su contraparte federal.

De forma similar, en el Programa de Inclusión y equidad educativa reportó el uso inadecuado de los recursos. En 2016, la falta de criterios en la operación del programa permitió que la SEP transfiriera 127 millones 383 mil pesos a nueve estados sin mostrar comprobantes de dichas transferencias. Una muestra más del problema en el ejercicio de los recursos para este programa ocurrió en Oaxaca, estado donde se identificó que las autoridades educativas utilizaron recursos del fondo para comprar tabletas, material bibliográfico y didáctico con un valor aproximado de 6 millones de pesos.  Sin embargo, dichas compras no pudieron ser localizadas, además de que se hicieron gastos no justificables por 862 mil pesos y de 250 mil sin comprobar.

Cuadro 1. Programas con ajustes presupuestal que habían tenido observaciones por la ASF

Fuente: Elaboración propia con información del PPEF-2019 e información de la Auditoría Superior de la Federación (ASF).

Si bien, en estos casos los recortes apuntan a programas que tuvieron debilidades operativas importantes, preocupa que los recursos reasignados se destinen a su vez a programas que la evidencia ha señalado sus beneficios limitados en materia educativa.

Hay incrementos presupuestales que también parecieran hacer eco del uso correcto de la evidencia para fortalecer estrategias gubernamentales. Un ejemplo de ello es el Programa para la expansión de la educación inicial, que recibe 61.5% más recursos que lo asignado en 2018. Un aspecto sumamente positivo, si se tiene en cuenta que este programa se enfoca a la atención de las políticas de primera infancia a través del financiamiento a los Centros de Atención Infantil (CAI) que se encuentran en los estados y que, en promedio, sus recursos habían estado disminuyendo cada año en 33%. De forma similar, hay un aumento propuesto de 36% a PROSPERA en su componente educativo, mediante el cual se otorgan becas escolares y alimentarias a los estudiantes en mayor desventaja.  Finalmente, destaca el incremento en 32% a los proyectos de infraestructura social del sector educativo a cargo del INIFED.

Reflexiones finales

Es evidente que la propuesta del gobierno federal tiene claroscuros. Recortes que ponen en entredicho la viabilidad de prioridades educativas anunciadas por la nueva autoridad que no tienen sustento presupuestal para su cumplimiento. No hay, hasta ahora, en las asignaciones presupuestales propuestas, recursos suficientes que confirmen el cumplimiento de la promesa de revalorar al magisterio a partir del énfasis en su formación y capacitación. Hay distribuciones presupuestales que ignoran sustentos empíricos relevantes para potenciar el beneficio educativo de su ejercicio como es el caso más visible del programa de becas universales a estudiantes de educación media superior (el programa “Benito Juárez”). Algunos ajustes propuestos son consistentes con buenas prácticas que debieran ser la norma al utilizar los hallazgos de la Auditoría Superior de la Federación, evaluaciones del CONEVAL y otras autoridades que revisan la forma en que se han ejercido los recursos de los programas gubernamentales y si cumplieron con los objetivos planteados en su diseño e implementación.

Casos como el mal uso de los recursos del programa de enseñanza del inglés o el de inclusión digital apuntan a espacios en los que se privilegió la evidencia para la redistribución presupuestal. Asimismo, hay casos como el del componente educativo de Prospera cuyo incremento es consistente tanto, con los resultados anteriores como con el énfasis del nuevo gobierno, de poner al centro de los esfuerzos educativos la atención de  los sectores más vulnerables. No obstante, este aspecto a su vez contrasta con los recortes sustantivos al CONAFE. Parece difícil que en menos de diez días el Congreso haga una revisión pormenorizada de los recursos que se propone asignar al sector educativo, máxime la fecha autoimpuesta de la mayoría legislativa de aprobar el presupuesto antes del 24 de diciembre.

Como se observó con claridad en el caso de las instituciones de educación superior, hay actores que tienen el músculo político para ejercer su influencia y poder atenuar-resistir afectaciones presupuestales. Pero hay sectores que carecen de la capacidad de organización para enfrentar con eficacia embates presupuestales como los propuestos para el financiamiento menor de los espacios de educación media superior o las afectaciones presupuestales al CONAFE.

Si aspiramos a una educación de excelencia para todos —independientemente de su origen socioeconómico, étnico y geográfico— necesitamos mejores políticas educativas.  Estas acciones demandarán más recursos que operen con una planeación más efectiva y eficaz orientada a mejorar los aprendizajes de los estudiantes. El mejor uso de los recursos públicos en el sector educativo sólo será posible si las autoridades utilizan la creciente información disponible para diseñar, focalizar y calibrar los programas implementados para resolver las debilidades educativas en el país. A las decisiones de asignación presupuestal le seguirán la responsabilidad mayúscula de dar seguimiento de su ejercicio, de forma que la transparencia sea la norma que permita acotar la discrecionalidad y mal uso de los presupuestos educativos. Así, los esfuerzos que se hagan en asignar los recursos en un contexto de restricciones presupuestales como el que enfrenta el país, se podrán hacer con mayor responsabilidad, privilegiando políticas que realmente maximicen los beneficios educativos de excelencia y equidad que han prometido las nuevas autoridades federales.

Marco Antonio Fernández Martínez
Profesor-Investigador de la Escuela de Gobierno del Tec de Monterrey e investigador asociado de México Evalúa.

Laura Noemi Herrera Ortiz
Investigadora de México Evalúa.

Referencias no electrónicas

Fernández, Marco A. y Noemí Herrera  La cartera de la Reforma Educativa: buenas intenciones, probre ejecución (2019) en prensa.

Hoyos, Atanasio y Meghir (2019). Can scholarships increase high school graduation rates? Evidence from a randomized control trial in Mexico. Washington DC Banco Mundial (en prensa).