Emilia Székely*
En la lucha internacional por el acceso universal y equitativo a la educación de calidad, varios países le han apostado a políticas de estandarización para acotar intereses de grupo y garantizar mínimos educativos para todos los niños.
Sus experiencias han hecho cada vez más evidente la necesidad de forjar mecanismos que permitan ajustar ese tipo de políticas de forma efectiva, según sus distintos contextos de implementación, como requisito imprescindible para lograr su objetivo de asegurar que cada niño goce del derecho y oportunidad real de recibir una educación de calidad. Facilitar su contextualización les evitará además convertirse, como ya ha sucedido en muchos casos, en importantes obstáculos para el logro de sus propios objetivos.
En este sentido, el 16 de junio de 2016 publiqué aquí en Educación Futura un artículo relatando cómo el examen único de acceso a la educación superior en China (el Gaokao), con miras a asegurar equidad de oportunidades, ha forzado la adaptación del sistema educativo entero a una versión reducida de lo que significa la excelencia educativa. Ello ha sofocado las posibilidades para muchos sectores de recibir una educación relevante a su contexto socio-económico y cultural y ha terminado por acentuar muchas desigualdades sociales.
Hoy me gustaría contar sobre otro caso, esta vez en India, que demuestra la importancia de incorporar a las políticas públicas en materia de educación — y de cualquier área del desarrollo en realidad — más y mejores mecanismos financieros, políticos y administrativos de ajuste, que faciliten su adaptación pertinente a distintos contextos y con ello su efectividad. Se trata de la Ley sobre el derecho de los niños a la educación gratuita y obligatoria (la Ley), una norma francamente revolucionaria que ha incentivado un proceso de transformación profunda en el sistema educativo de India: un país en donde, según cifras de UNICEF de 2008, a la fecha de la promulgación de la Ley poco menos del 40% de su población era analfabeta (!), 8 millones de niños no tenían acceso a la educación, y según ASER Centre India, aquellos que sí tenían acceso mostraban al menos dos años de retraso en sus resultados de aprendizaje.
La Ley representa el primer instrumento legal en el país que ha logrado hacer del acceso equitativo a la educación de calidad un derecho jurídicamente vinculante y lo ha llevado a nivel constitucional. Con ese fin, hace obligatorias la educación primaria y secundaria. Obliga al Estado a garantizar escuelas vecinales para todos los niños, es decir, a máximo 1 kilómetro de distancia en el caso de las primarias y 3 kilómetros en el caso de secundarias. Exige a todas las escuelas que reserven una cuarta parte de sus lugares para niños desfavorecidos con el acuerdo de que el Estado les reembolsará el equivalente a sus cuotas de matriculación. Prohíbe rechazar la admisión a cualquier niño y no permite ni la reprobación ni la expulsión de éstos hasta que terminen su educación básica. Más aún, la Ley establece que las escuelas tienen que formar comités de gestión y que entre sus miembros tiene que estar representado un porcentaje equivalente al de los niños 2 desfavorecidos incorporados y que al menos la mitad deben ser mujeres.
Finalmente, pero crucial, la Ley exige a las escuelas privadas contar con un reconocimiento oficial (o permiso) que sólo les será entregado, o en su caso renovado, a condición de que cumplan con una serie de requisitos de calidad relativos a mínimos en horas de instrucción anuales (200-220 días, 800-1000 horas), infraestructura escolar (patio, biblioteca, bebederos, baños separados, barda, etc.), cualificaciones de los maestros, radios (número de niños por maestro), entre otros. Conseguir el reconocimiento oficial exige a las escuelas el cumplimiento de estos estándares de calidad estipulados en la Ley. Operar sin dicho reconocimiento las hace susceptibles primero de multas y, si persisten, de ser cerradas.
Buena parte de los principios de la Ley, además de ser vanguardistas al buscar la inclusión de los grupos menos privilegiados a un sistema educativo que los ha excluido sistemáticamente, están respaldados por sólidas investigaciones educativas respecto a los facilitadores de la calidad y de la equidad. Se sabe, por ejemplo, que entre menos estudiantes haya por maestro, más efectivo será el aprendizaje de los alumnos. Se ha demostrado también que la inclusión de los sectores más desfavorecidos al sistema educativo puede ayudar a reducir desigualdades en otras áreas. Existe evidencia de sobra respecto a la importancia del rol de los maestros en el proceso educativo y por ello la necesidad de que estén bien preparados. Se sabe que los grupos más desfavorecidos requieren del establecimiento de medidas diferenciadas.
Se sabe también que la participación de las comunidades es central para hacer la experiencia educativa más sensible a las necesidades locales. Sin embargo, también se sabe que dichos facilitadores de la calidad y de la equidad tienen significados e implicaciones distintos según el contexto de cada país, de cada región, de cada escuela, de cada niño, pues en cada uno de éstos ámbitos intervienen actores, relaciones de poder, recursos, condiciones ambientales, políticas, socio-económicas diferentes. Y es la forma distinta en que interactúan estos factores y actores en cada contexto la que determina la pertinencia de dichos facilitadores, y la capacidad de los agentes educativos para hacerlos efectivos. Es por ello que lograr un balance entre los mecanismos de estandarización y los de contextualización de las políticas educativas resulta tan crucial para asegurar la equidad de oportunidades en el acceso a la educación de calidad para todos los niños. En este respecto, la experiencia que India ha tenido en estos años de implementación de la Ley ha sido variada.
Por un lado, la Ley ha empujado al Estado a redoblar sus esfuerzos para mejorar el sistema educativo. Y lo ha hecho creando un sinnúmero de instituciones, programas, presupuestos especiales para tal fin. También ha servido para dificultar la operación de aquellas instituciones privadas que han venido haciendo negocio con la educación sin garantizar una oferta de calidad. Desafortunada e irónicamente, el carácter estandarizado de la Ley, su enfoque punitivo, y la falta de mecanismos suficientes para asegurar su apropiada contextualización a distintos medios también han causado la exclusión escolar de muchos de los niños a quienes ha tratado de beneficiar, esto es, los más desfavorecidos. Existen varias razones para ello: En primer lugar, las sanciones estipuladas por la Ley por falta de cumplimiento a sus criterios de calidad sólo aplican a las escuelas privadas, a pesar de que el 70% de la oferta educativa está a cargo del sector público.
Además, la Ley no contempla medidas diferenciadas entre las escuelas privadas con ánimo de lucro y aquellas organizaciones civiles sin ánimo de lucro que han venido apoyando al Estado en su obligación de asegurar el acceso a la educación a los sectores menos privilegiados. Esto ha tenido como consecuencia el cierre de muchas de estas últimas escuelas y con ello, la exclusión de miles de niños de la oportunidad educativa.
En primer lugar, porque buena parte de éstas suele padecer 3 severas presiones económicas y no cuenta con los recursos necesarios para cumplir con todos los criterios de calidad de la Ley: en cuanto a infraestructura, contratación de personal, etc. En segundo lugar, porque el éxito que muchas de estas escuelas han tenido en allegar a los niños más desfavorecidos que el Estado no había logrado atraer ha sido resultado de su capacidad de adaptarse a las condiciones de éstos y de sus familias: ofreciendo calendarios flexibles para niños migrantes, capacitando a actores locales como maestros para asegurar que la educación que imparten a los niños sea relevante al idioma y las condiciones culturales locales, etc. Para estas escuelas, ajustar el calendario escolar a las exigencias mínimas de la Ley, o contratar a maestros cualificados (que tendrían que venir de fuera de las comunidades), por ejemplo, implica renunciar a la oferta diferenciada que les ha permitido atraer y atender a estas poblaciones vulnerables.
No realizar dichos ajustes, por el contrario, les pone en riesgo de clausura. En otras palabras, para muchas de las escuelas que trabajan con grupos vulnerables el cumplir con algunos de los estándares de calidad de la Ley vulnera su capacidad de asegurar a estas poblaciones el acceso a una educación de calidad. A razón de esto último, y/o de las barreras financieras antes mencionadas, muchas escuelas del sector privado que han venido apoyando la labor de incorporar al sistema educativo a las poblaciones más desfavorecidas de India, no han podido cumplir con las estipulaciones de calidad de la Ley y, al no conseguir el reconocimiento oficial, han sido cerradas junto con decenas de miles de escuelas privadas de otra índole por todo el país.
Este fenómeno que ha dejado a tantos niños sin escuela ha ocurrido de forma más frecuente en unos estados del país que en otros, pues la Ley no especifica ningún proceso para su implementación y por ello, cada estado ha gozado de cierto margen de libertad para definir los criterios para ponerla en práctica. Mientras que hay estados que han optado por evaluar los criterios de calidad de la Ley al pie de la letra, otros han sido más sensibles a la situación de las escuelas que no tienen, por alguna de las razones arriba descritas, la capacidad de cumplirlos. Así, estados como Gujarat han decidido apoyar estas escuelas y evaluarlas en función de su rendimiento y proceso de mejora según las necesidades específicas de su contexto de desarrollo.
Por el otro lado, ha crecido la tendencia de las autoridades educativas a fusionar sus escuelas para eficientar el uso de recursos y cumplir con las estipulaciones de la Ley. En el estado de Rajastán por ejemplo, se calcula la fusión de alrededor de una cuarta parte de las escuelas con sus pares aledañas. Aunque autoridades estatales han argumentado que esto ha elevado los índices de matriculación, maestros y autoridades locales han llamado la atención a los medios para denunciar cómo dicha tendencia ha estado causando, más bien, el abandono de muchos estudiantes desfavorecidos del sistema educativo: las razones que se han documentado han sido el cambio de idioma, de dieta, de población (en un país en donde barreras culturales y raciales impiden a muchas familias convivir con otros grupos), de atención (ahora hay más alumnos por maestro lo que significa una atención menos personalizada para cada uno de ellos), y, sobre todo, dificultades para el desplazamiento por las características de las rutas a los nuevos recintos, lo que ha afectado principalmente a niñas y a los más pequeños. Las resistencias a las fusiones por parte de las familias han sido muchas, en algunas escuelas se reporta la deserción de hasta el 100% de los alumnos (!) y algunas han tenido que echar para atrás la medida.
Todo lo anterior demuestra la importancia de seguir buscando cómo mejorar los mecanismos para asegurar que los legítimos objetivos de la Ley puedan ser cumplidos en sus distintos ámbitos de implementación. 4 El argumento aquí no es que no se hayan diseñado instrumentos para facilitar la contextualización de la política, sino que son insuficientes. Los estados por ejemplo, están facultados para definir estándares y normas más concretos para implementar la Ley según sus contextos locales. El problema con ello es que no todos los estados han tenido la actitud de Gujarat mencionada anteriormente, y por ello la flexibilidad no ha sido la misma para las distintas escuelas del país y en muchos estados ha prevalecido el enfoque punitivo más que cooperativo con el sector privado que trabaja con poblaciones desfavorecidas. Por el otro lado, se han aprobado presupuestos especiales para promover intervenciones diferenciadas dirigidas a grupos desfavorecidos: programas para apoyar la infraestructura, becas, capacitaciones especiales, programas puente, etc. El problema con éstos es que suelen tener un enfoque transitorio que en última instancia busca incorporar a estas poblaciones al sistema público sin realmente resolver las causas multifactoriales (malnutrición, pobreza, barreras culturales, etc) que alejaron a estas familias de la escuela en primer lugar. Además, se han creado varias instituciones tanto públicas como privadas para monitorear la implementación de la Ley y se han formado comisiones a nivel tanto local como nacional para recibir y lidiar con quejas ciudadanas.
A la Comisión Nacional para la Protección de los Derechos del Niño se le otorgaron incluso poderes judiciales especiales para resolver controversias. Ahí uno de los retos han sido las muchas lagunas legales que han permitido a varios grupos pelear su exención de responsabilidades por motivos muchas veces contrarios al espíritu de la Ley. Hace unos años, por ejemplo, las llamadas “escuelas de minorías que no reciben apoyo estatal” ganaron un amparo que les exime de reservar la cuarta parte de sus asientos para niños desfavorecidos e impide se les revoque el reconocimiento oficial. Como el concepto de “minoría” no está bien definido en la legislación, muchas escuelas han tratado de ser reconocidas con este estatus para hacerse beneficiarias de estas estipulaciones especiales. Lamentablemente, algunas de estas escuelas lo buscan porque a las familias con las que trabajan no les da la gana convivir con grupos de estratos más bajos a causa de prejuicios meramente culturales. Pero también están aquellas escuelas que argumentan que lo que el Estado les reembolsa por reemplazar al 25% de sus alumnos por niños desfavorecidos no les alcanza para mantener la calidad de sus servicios. Hay incluso quejas de que el término “escuela de minorías” incluye a minorías con gran capacidad económica para quienes no se justifican las deferencias.
En conclusión, hay mucho trabajo por hacer para refinar los mecanismos de contextualización de una Ley ambiciosa pero, en su esencia, deseable. Propuestas hay muchas desde todos los sectores del sistema: Las autoridades educativas debieron efectuar extensos y variados programas piloto antes de implementar la Ley a nivel nacional. Todavía se pueden hacer para su perfeccionamiento. También hay voces que piden a las autoridades y escuelas mismas que efectúen estudios serios y otras medidas preparatorias antes de tomar decisiones, que en casos como el de las fusiones habrían evitado, al menos en parte, el lamentable abandono escolar de tantos niños. Otros abogan por fortalecer las alianzas público-privadas y promover enfoques de apoyo (en lugar de coercitivos) como lo ha hecho Gujarat, de manera que el sistema educativo en su conjunto mejore su capacidad para atender a la diversidad de poblaciones que le componen.
A todo esto hay que añadir tres cuestiones fundamentales que se tendrían que tomar en cuenta, a mi parecer, para reforzar los mecanismos existentes y crear nuevos para contrarrestar los efectos dañinos de la estandarización, en aras de controlar los intereses de grupo y asegurar la equidad de oportunidades en el acceso a una educación de calidad. Primero, reconocer el problema: algunas políticas estandarizadas buscan dar rigidez al sistema en su capacidad de promover temas que se consideran prioritarios, como asegurar educación de calidad para todos. Pero, si su diseño no reconoce la diversidad de factores que definen el mismo significado de “calidad” en la educación y si carecen de instrumentos apropiados que garanticen la flexibilidad necesaria para su contextualización a las distintas realidades del país, de sus escuelas y agentes, dichas políticas causan inequidad. Segundo, las escuelas operan en contextos de desarrollo complejos, que si no se atienden poco pueden hacer para efectuar cambios sustanciales. Esto exige que el Estado refuerce el trabajo intersecretarial e intersectorial coordinado, pues sólo así podrá cumplir con su responsabilidad de garantizar educación de calidad para cada uno de sus niños.
Tercero, la negociación equitativa entre los distintos agentes que intervienen en la realidad educativa y el 5 reconocimiento de su responsabilidad compartida en el proceso son cruciales no sólo por cuestiones de justicia sino porque la atención integral de las problemáticas educativas exige evitar respuestas reduccionistas que, como dice Amartya Sen “no resuelven el problema, y sólo lo evaden”. Lo anterior es relevante para los procesos de reforma que están en curso en todos los países y para aquellos que se avecinan con el impulso de la agenda global para el desarrollo sustentable 2030. Es relevante por ello para México, pues la implementación de la recién aprobada reforma educativa va a requerir de serios esfuerzos de adaptación para efectivamente asegurar el acceso a la educación de calidad a todos los niños mexicanos.
,*Centro de Ciencias de la Complejidad, UNAM emiliaszekely@gmail.com
