La cancelación de Escuelas de Tiempo Completo revela el pulso de la política de antes y de ahora

Claudia Santizo, profesora-investigadora en la UAM-Cuajimalpa

Se eligió el peor momento y razón para cancelar Escuelas de Tiempo Completo (ETC). Al parecer, después de la decisión y su explicación desde la Secretaría de Educación Pública se está reculando y se pueden restituir algunos aspectos de ETC;  además, los gobiernos locales también declararon que se mantendría este programa con recursos locales.

El diseño de ETC con su extensión del horario escolar, para actividades extraescolares y alimentación, señala un camino para recuperar el tiempo perdido por la suspensión de clases causada por la pandemia de la COVID19 desde 2020. La cancelación de este programa genera incertidumbre sobre los propósitos de la política educativa después de la pandemia.

La SEP no proporciona valoraciones, razones, explicaciones de sus decisiones; al parecer así será hasta terminar el sexenio; sin embargo, es necesario discutir la agenda de política para los siguientes años. Para ello, hay que analizar la lógica de las decisiones del actual gobierno, incluyendo aquellas que parezcan irracionales o inconsistentes.

¿Cómo se genera la política educativa en México?

La propuesta de gobierno de AMLO, en términos generales, señala un propósito de transformación con un significado de momento fundacional pero es vaga su definición en la política educativa.  Esta política se define más por lo que elimina que por lo que construye. Podemos identificar los principios que se eliminaron con la cancelación de la reforma educativa de EPN pero son difusos los principios que proveen una base para entender la Escuela es Nuestra o para explicar la cancelación de ETC. Incluso en programas como el de las becas Benito Juárez se puede encontrar un fundamento ideológico cercano al neoliberalismo.

La etiqueta del neoliberalismo se utiliza con más frecuencia de la deseada como estereotipo para personas e ideas; y se utiliza con significados disímiles, algunos la equiparan a la codicia, otros señalan que se utiliza como una forma para recordar a la progenitora (Carlos Urzúa, ex Secretario de Hacienda).

Por neoliberalismo se entiende a la política iniciada en México en la década de 1990. El eslogan que mejor lo describe es: “más mercado, menos estado”. Este principio neoliberal no se aplicó a la educación en México; por ejemplo, en este enfoque se basa la política de vales educativos (vouchers) en Estados Unidos, sin embargo este enfoque no ha estado presente en México. El Acuerdo Nacional para la Modernización de la Educación Básica de 1992 solo redistribuyó funciones entre el gobierno federal y los estatales, pero el gobierno federal mantuvo la responsabilidad de sus contenidos y evaluación. El principio neoliberal, sin embargo, si inspiró y orientó decisiones de política, y estableció una forma de enfocar y definir los problemas y, por tanto, de elegir sus soluciones. El enfoque neoliberal asume que la libertad de elección de las personas (y las empresas) les permite tomar las mejores decisiones de acuerdo con su interés propio. Cabe aclarar que el enfoque de las decisiones individuales es previo al periodo neoliberal de 1990, pero me estaré refiriendo a esta acepción de neoliberalismo.

¿Hay un momentum para la transformación del país?

Como se anotó, el gobierno de AMLO interpreta la transformación de las políticas para el país como un momento fundacional. La  pregunta es ¿cuáles son los factores sociales, económicos y políticos que pueden generar un cambio de régimen como lo promueve el gobierno AMLO?

Se puede recordar un momento fundacional en México después de la revolución de 1910. Había que crear de todo y ese proceso ocupó la mayor parte del siglo XX. Para bien y para mal, el fundamento de la política de educación se puede encontrar en una continuidad de ideas y acciones entre Vasconcelos y Torres Bodet como ideólogos del Estado en el siglo XX. En este periodo se crea la SEP, las campañas de alfabetización, las misiones culturales, la educación rural, indígena, técnica, el Plan de Once Años de Torres Bodet, los libros de texto gratuitos, los desayunos escolares, los programas de capacitación de los maestros, y una larga lista de acciones.

Pablo Latapí[i] destaca dos aspectos del pensamiento de Torres Bodet. Por un lado, la descripción del ciudadano ideal cuyas cualidades incluyen la competencia técnica pero advierte sobre la especialización:

“Para Torres Bodet el ciudadano ideal es: Un mexicano resuelto a afianzar la independencia política y económica de la patria, no con meras afirmaciones verbales de patriotismo, sino con su trabajo, su energía, su competencia técnica, su espíritu de justicia, y su ayuda cotidiana y honesta a la acción de sus compatriotas…”(Latapí, 1992: 30).

“En cuanto a la especialización, Torres Bodet considera: El progreso técnico ha requerido una especialización excesiva de parte de los científicos y profesionales, lo cual conduce a abandonar la aspiración suprema de la cultura que es la de comprender la totalidad”(Latapí, 1992: 24).

Por lo anterior, Torres Bodet señala que la educación debe ser integral y hace una crítica a la especialización que relega la formación cultural y artística de los educandos. Sin embargo, la política educativa entre 1920 y 1960 tienen claroscuros. La campaña de alfabetización de Vasconcelos en la década de 1920 es aún un objetivo 40 años después en el Plan de Once Años de Torres Bodet en la década de 1960. Para 1960 la escolaridad promedio de la población mayor de 15 años es sólo de 2 años y medio, menos de tercer año de la primaria. En las siguientes décadas, destaca el INEE[ii], la dinámica de la educación muestra que la escolaridad promedio de la población aumenta en 1.1 años cada 10 años; en 2015 la escolaridad promedio es de 9.2 años, una escolaridad de secundaria. Tal vez esta sea la dinámica que estableció el modelo educativo del siglo XX.

La etapa neoliberal y el horario escolar: ¿Por qué sólo 20 horas a la semana?

El propósito de una educación integral es cuestionado en la década de 1990. En los planes de estudio de 1993 se da prioridad a la formación básica en español y matemáticas, que ocupa poco más de 50% del horario escolar de 20 horas a la semana, 4 horas diarias. El propósito es preparar a los estudiantes para el reto que presentaba la competencia internacional y los avances tecnológicos. Esta es una adecuación de la educación a un proceso económico en curso, pero también hay que reconocer que esto ocurre en cualquier época y país; en las democracias occidentales, Rusia, China, Cuba, en cualquier país. Las diferencias son el cómo y el para qué. La decisión de política es optar entre una educación integral o una educación especializada en el sentido descrito por Torres Bodet.

El horario escolar de 20 horas a la semana aumenta en 2011 a 22 horas y media, 4 horas y media por día de escuela, con la misma preponderancia de español y matemáticas y un espacio de 1 hora a la semana para educación artística y otra hora de educación física. La pregunta es ¿por qué sólo 4 horas o 4 horas y media de horario escolar? Para contrastar la situación, los niños están frente a la televisión en promedio 4 horas y media todos los días[iii], el equivalente al horario en las escuelas de medio tiempo.

Durante las décadas de 1980 y 1990 los problemas económicos impusieron restricciones al presupuesto público. Tal vez el razonamiento presupuestal del gobierno fue dedicar más tiempo a las materias que servirían a la economía sin necesidad de aumentar el horario escolar lo cual hubiera significado aumentar el presupuesto en educación. Ya sea que este fuera el razonamiento o no, el efecto es equivalente a un razonamiento típico de eficiencia: hacer más con lo mismo.

Los resultados de la política educativa definida en 1990 se evidenciaron en los bajos niveles de aprendizaje que mostraron las evaluaciones iniciadas en 2006 con la prueba ENLACE. Además, la dinámica de aumento de la escolaridad promedio de la población mexicana no cambió con un crecimiento de 1.1 años de escolaridad promedio cada 10 años. Este es el contexto que pudo abrir espacio para el programa Escuelas de Tiempo Completo (ETC).

El programa ETC aumentó el horario de 22 horas y media a la semana a 35 horas, 7 horas diarias. Sin embargo, el alcance del programa fue limitado. En 2012 se atendieron 6,708 escuelas con un presupuesto de 2,500 millones de pesos. Para 2019 las escuelas aumentaron a 25,639 con un  presupuesto de 10 mil millones de pesos. No obstante el crecimiento del programa, el número de escuelas participantes representa 18% de las escuelas que potencialmente pueden estar en este programa (139, 670 escuelas públicas), sin embargo, la meta del gobierno fue de 40,000 escuelas[iv].

Cabe señalar que el objetivo postulado por Torres Bodet de una educación  integral se reestablece con recursos limitados 60 años después por un gobierno del PAN, y se cancela por un gobierno que postula la transformación del país. Puede ser una paradoja, pero tal vez revela continuidades en el estilo de política de los regímenes de gobierno del país. La política educativa desde el siglo XX muestra resultados y avances graduales con un ritmo muy lento que se puede atribuir a las asignaciones presupuestales de cada gobierno. Es una política educativa con recursos restringidos pero cada gobierno señala sus logros en educación. Algunas personas pueden considerar que lo que se logra es mejor que no haber hecho nada, pero la dinámica es la de un juego constante que revela que si bien se establece en la agenda política que la educación es una prioridad en realidad se trata de una prioridad relegada entre otras prioridades.

En el actual gobierno hay dos programas prioritarios en educación: el programa de becas Benito Juárez para Educación Básica y el programa la Escuela es Nuestra.

Becas Benito Juárez: ¿programa compensatorio o educativo? 

El programa de Becas Benito Juárez para la educación básica es una transferencia directa de dinero a las familias con el propósito de asegurar la permanencia de los niños en la escuela. Es un programa con objetivos educativos por ello algunas de las preguntas pertinentes son ¿Cómo gastan las familias estos recursos? ¿Qué porción es usada en la educación de los niños? ¿en sus uniformes y útiles escolares? Las familias con menores recursos seguramente dedican una mayor proporción a la provisión de alimentos. Por ejemplo, un problema crítico es la obesidad de los niños[v]. La pregunta pertinente es ¿en qué tipo de alimentos se gasta el dinero de las becas?

En la perspectiva neoliberal son las familias, o los padres de familia, los que en uso de su libertad deciden en que gastar y como hacerlo. Sin embargo, en la simple decisión del consumo de alimentos hay un problema relacionado, como se anotó,  con la obesidad infantil donde donde el Estado puede intervenir.

Una política sólo de becas versus una política integral de becas con seguimiento de trayectorias educativas, de aprendizajes y aspectos como la alimentación y salud, distingue dos enfoques de política: a) la neoliberal en la que se postula la libertad de elección de las familias, y b) la de intervención del Estado para orientar el uso de los recursos.

La Escuela es Nuestra vs Escuelas de Tiempo Completo

El propósito expreso de la Escuela es Nuestra (LEEN) es mejorar las condiciones materiales de las escuelas ubicadas en zonas marginadas. Nadie duda que la condición material de las escuelas dignifica la educación que se imparte.  LEEN y ETC son programas con propósitos diferentes pero complementarios entonces ¿por qué convertir a estos programas en sustitutos uno de otro? La respuesta la proporcionan muchos analistas del sector educativo: es por una restricción de recursos.

El programa ETC es una propuesta de educación integral que define objetivos y recursos. Amplía el horario escolar de 4 horas y media a 7 horas diarias para lo cual coordina la participación de los docentes que aumentan su jornada laboral y sus respectivas remuneraciones. Los objetivos educativos lo señalan los responsables del programa de ETC: “…las horas de la jornada escolar se destinan al fortalecimiento y promoción de aprendizajes, al desarrollo de actividades físicas, artísticas y culturales con sentido educativo, e incluso es de señalarse que el Servicio de Alimentación tiene también un sentido educativo…”[vi]

La razón esgrimida por el gobierno de AMLO para cancelar ETC, aun cuando se está reculando la decisión, está dejando de lado el objetivo de la educación integral de ETC.

Primero, la SEP considera incluir dentro del programa LEEN al programa ETC. Aun no se conoce cómo lo harán, pero la peor situación es que el gobierno mantenga su intención de volver sustitutos esos programas y traspasen a los comités de padre de familia la responsabilidad para que decidan en qué gastar: en infraestructura o en educación integral.

Por ejemplo, en LEEN se entregaron en promedio 203 mil pesos por escuela en 2020 y en ETC se invirtieron 390 mil pesos en promedio por escuela en 2019. Para que los padres de familia no tengan que distribuir recursos entre programas con diferentes objetivos cada escuela debe recibir recursos para infraestructura por separado de los recursos para ETC ¿La SEP va a considerar esta situación?

Segundo, otra razón esgrimida es que se eliminan intermediarios. Como justificación es incomprensible. Los recursos del ETC se dispersaban a través de los gobiernos locales y ahora los recursos de LEEN se se dispersan por la SEP y la Secretaría del Bienestar. Es decir, la forma en como se dispersan los recursos no justifica la eliminación de un program como ETC.

Las decisiones de los responsables de los programas en la SEP y en la Secretaría del Bienestar, y en los comités de padres de familia del programa LEEN, no están exentas de errores. Por un lado, uno de los problemas detectados por la Auditoria Superior de la Federación es que en el programa LEEN en 2020 se entregaron recursos a 36 mil planteles, 20% de un total de 173 mil escuelas objetivo, pero 32.8 mil de esas escuelas volvieron a recibir recursos en 2021, dejando sin recursos al resto de planteles susceptibles de estar en el programa que representan 80% de los planteles que integran la población potencial del progama. Por otro lado, en investigaciones periodísticas[vii] se documentan fallas causadas por la intervención de funcionarios públicos que promueven que se asignen obras a proveedores favoritos, lo peor es cuando no se terminan las obras. Este tipo de problemas no son nuevos. Decisiones equivocadas se presentaron en el programa de Escuelas de Calidad que en sus inicios entregó a las escuelas participantes recursos de 100 mil pesos para cada una y en los últimos años se entregó un promedio de 30 mil pesos por escuela del programa.

El programa LEEN equivale en su funcionamiento al Programa Escuelas de Calidad. La diferencia es en la formación de comités. Así mientras LEEN se basa en un comité formado sólo por padres de familia y estudiantes, el PEC se basó en los Consejos Escolares de Participación Social formados por el director, los docentes y padres de familia, con la opción de invitar a otros ciudadanos en el contexto de la escuela como los presidentes municipales o exalumnos.

El funcionamiento de LEEN, como en su momento el del PEC, sigue las orientaciones del enfoque de la Gestión Centrada en la Escuela que postula que las comunidades escolares conocen mejor sus problemas y pueden tomar mejores decisiones. Diversos documentos del Banco Mundial explican y describen los alcances de este enfoque; sin embargo, también algunos estudios señalan que dicho enfoque de gestión profundiza la desigualdad entre escuelas. Este es un resultado observado en diversos países[viii]. En general, las escuelas ubicadas en comunidades con mayor rezago social y económico tienen menos capacidades de gestión; es decir, necesitan mayor apoyo para la planeación y administración de un programa y, también, están en mayor riesgo de que se aprovechen de ellos como lo indican los fraudes que denuncian las investigaciones periodísticas.

Las restricciones presupuestales

Hay dos decisiones del actual gobierno que tienen efectos en las escuelas y en los padres de familia.  La primera es la entrega de recursos para infraestructura en el programa La Escuelas es Nuestra con el cual se sustituye al programa ETC, y, le segunda, la transformación de la vertiente para educatión del programa PROSPERA en las becas Benito Juárez para Educación Básica. En 2018 ambos programas, ETC y Prospera en su vertiente para educación básica tuvieron un presupuesto de 30 mil millones de pesos En 2019 ambos programas sumaron un presupuesto de 46.7 miles de millones de pesos, en 2020 esos recursos disminuyen a 43.3 miles de millones de pesos y hasta 2022 el presupuesto vuelve sumar 47 mil millones de pesos. Cabe aclarar que estos datos son el presupuesto programado, no el ejercido.

El aumento de presupuesto de 2018 a 2019 necesita analizarse mejor para saber cómo se reasignaron los recursos, pero es evidente que los recursos del programa LEEN provienen del presupuesto de ETC y que los recursos de las becas Benito Juárez provienen de Prospera.

El presupuesto de ETC en 2019 fue de 10 mil millones para atender a 18% de las escuelas susceptibles de estar en el programa. Si se hace una cuenta rápida del presupuesto requerido para cubrir al 100% de las escuelas potenciales, el presupuesto necesitaría aumentar 5 veces, es decir sería de alrededor de 50 mil millones en un año o de 300 mil millones en un sexenio.

En conclusión, no hay nada nuevo bajo el sol. La gestión de los programas educativos, como el de Becas y LEEN, se orienta por criterios similares a los usados en programas de otros gobiernos. En particular, no se considera una educación integral, en el sentido definido por Torres Bodet, y se utiliza el principio neoliberal de que la libertad de elección de las personas, y organizaciones, conduce a las mejores decisiones. En el fondo, el problema principal es que la política educativa está sujeta a restricciones presupuestarias. Estas restricciones son las que marcaron el ritmo de crecimiento de la escolaridad del país desde el siglo XX con bajos aprovechamientos escolares y, también, equivalen al uso de criterios de eficiencia: a) No aumentar el presupuesto equivale al criterio de hacer más con lo mismo, y b) disminuir el presupuesto equivale al criterio de hacer lo mismo con menos. Lo paradójico es que estos criterios se utilizaron lo mismo por gobiernos de la época de oro del nacionalismo revolucionario, en el siglo XX, como por gobiernos de la etapa neoliberal de la década de 1990, al igual que en el actual gobierno de AMLO. En esto consiste el frío cálculo de la política educativa con una visión de corto plazo o bien de carácter sexenal.

[i] Latapí, P. (1992). El pensamiento educativo de Torres Bodet: una apreciación crítica Revista Latinoamericana de Estudios Educativos, XXII(3), 13-44.

[ii] INEE: La Educación Obligatoria en México – Informe 2018

[iii] Estudios y Reportes de Análisis de Medios y Contenidos Audiovisuales | Instituto Federal de Telecomunicaciones – IFT

[iv] Informe Final (www.gob.mx)

[v] Sobrepeso y obesidad infantil | Instituto de Seguridad y Servicios Sociales de los Trabajadores del Estado | Gobierno | gob.mx (www.gob.mx);  Sobrepeso y obesidad en niños, niñas y adolescentes | UNICEF

[vi] Orientaciones para la organización y uso del tiempo en la jornada escolar de una escuela de tiempo completo. 2016. Documento de la Coordinación Pedagógica del Programa Escuelas de Tiempo Completo de la Dirección General de Desarrollo de la Gestión Educativa, Subsecretaría de Educación Básica.

[vii] https://www.proceso.com.mx/reportajes/2022/3/12/la-escuela-es-nuestra-fraudes-problemas-legales-de-un-programa-estelar-282431.html

[viii] Hanushek, E., Link, S., y Woessmann, L. (2013). Does school autonomy make sense everywhere? Panel estimates from PISA. Journal of Development Economics, 104, 212-232. https://doi.org/https://doi.org/10.1016/j.jdeveco.2012.08.002