Durante varias semanas más seguiremos siendo testigos del estira y afloja en torno a la reforma educativa. Haré a un lado el análisis de esta dinámica coyuntural e intentaré aportar argumentos para un debate sobre las razones profundas que explican el conflicto actual.
La hipótesis general es que el problema educativo en México es fundamentalmente político, sin negar las especificidades pedagógicas y de gestión. Los temas que pueden ayudar a organizar una comprensión de la problemática son:
- La incapacidad estatal producida por el déficit de institucionalidad, la no aplicabilidad general de las leyes, la corrupción, la falta de transparencia, la inoperancia del sistema de impartición de justicia, la impunidad y la incompetencia técnica de muchos aparatos estatales, incluyendo los que deben aplicar la legítima fuerza del Estado;
- La estructura de poder en el ámbito educativo, notoriamente el arreglo corporativo entre gobernantes y sindicatos;
- La degradación política e ideológica de segmentos de la izquierda ligada a movimientos sociales y fuerzas guerrilleras, que se mezclan perversamente con liderazgos corruptos;
- La configuración de un sistema de control y negociación basada en la distribución de cuotas económicas y sociales a diversos movimientos y grupos políticos y sociales con crecida capacidad de chantaje, que en los estados del sur y sureste ha adquirido especial relevancia;
- La existencia de una forma de acción política cimentada en los bloqueos, sin importar la representatividad, la legitimidad ni la legalidad de los motivos y de sus agentes. Esta forma es empleada por movimientos sociales, políticos profesionales, empresarios o gobernantes;
- El predominio de una concepción política y educativa en el gobierno y en círculos académicos influyentes aprendida de los manuales de administración pública que supone que la “alineación” de los incentivos a profesores (evaluaciones, premios y sanciones) con los objetivos de la reforma genera cambios educativos;
- Como corolario, la inexistencia de canales eficaces para propiciar la participación de los maestros en decisiones educativas de diverso nivel, para estimular la experimentación, la mejora sustentada en autodiagnósticos y la construcción de la profesión magisterial en ambientes democráticos.
Imposible agotar todos estos temas en una colaboración semanal, pero intentaré un breve apunte sobre dos de ellos: el del arreglo corporativo en el sistema educativo y el de la concepción de las evaluaciones asociadas a incentivos positivos y negativos como método de transformación educativa. Me detengo en estos puntos porque el gobierno federal, muchos académicos y varios generadores de opinión pública han insistido en que la reforma evaluativa es para recuperar la rectoría del estado sobre la educación y que el mejor medio es a través de evaluaciones para el ingreso, la permanencia y la promoción. En este supuesto radica la mayor parte de los problemas generados y constituye el principal equívoco que explica el probable fracaso de la reforma.
En primer lugar, conviene señalar que el arreglo corporativo no se ha desmantelado, ni con el encarcelamiento de la señora Gordillo y la aparente domesticación del SNTE ni con la reforma evaluativa. En realidad, ha ganado una funcionalidad diferente, pero sustentada en los viejos principios del intercambio político: beneficios económicos para los agremiados y de canonjías para los dirigentes de los sindicatos, a cambio de legitimidad y apoyos políticos al gobierno. Este principio se actualizó con la subordinación del SNTE y el apoyo que éste ha dado a la reforma evaluativa. El pacto tuvo sustento en diversos componentes, la mayoría aún vigentes:
- Sindical/contractual. El SNTE como representante “oficial” del magisterio con la titularidad de un contrato colectivo de facto; la contratación de maestros era mediante el sindicato (hoy inexistente por la reforma evaluativa); afiliación obligatoria de los maestros al adquirir la plaza; deducción de cuotas sindicales por parte del gobierno. La mayor parte de los elementos de este componente se mantienen incólumes.
- Control sobre ingreso y promociones. Dominio sindical sobre el ingreso, la permanencia, la promoción y el retiro de profesores, que dio lugar a la herencia, venta o renta de plazas y a la venta de cambios de adscripción y de promociones. En este componente el gobierno federal basó su diagnóstico para la recuperación de la rectoría estatal. Hoy la ley lo ha eliminado, pero el movimiento magisterial lo tiene en jaque.
- Colonización del aparato educativo. Ocupación de cargos de decisión en la secretaría de educación federal y en las secretarías estatales, desde directores de escuelas hasta secretarios o subsecretarios de educación y, por consiguiente,
- Usufructo de porciones del presupuesto educativo. Estos dos componentes se conservan intactos y son importantes para la forma como el sistema educativo opera actualmente.
- Alianzas electorales. El sindicato aporta estructura y activistas para proveer votos y, a cambio, gana cargos de elección popular y de gobierno. Este componente se modificó cuando el PRI dejó de ser el partido hegemónico; ahora el SNTE y la CNTE trabajan para el mejor postor.
- Apoyo político y “educativo” para legitimar y dar cauce a las reformas y las políticas gubernamentales. El actor de este componente es el SNTE.
- Recursos económicos sindicales. Uso discrecional de los fondos del sindicato; falta de informes financieros; opacidad de las finanzas de las empresas sindicales y posible evasión de impuestos; obtención de utilidades no trasparentadas con la contratación de bienes y servicios, como seguros de vida, en algunos casos con empresas fantasmas; pagos exorbitantes a dirigentes sindicales disfrazados de viáticos, gastos de representación o compensaciones; en el caso de la CNTE recaudación de cuotas extraordinarias para financiar las movilizaciones u otras actividades. Todos estos elementos permanecen intactos.
Estos componentes del pacto configuraron una estructura de poder que impuso fuertes condiciones a la gobernabilidad del sistema educativo y, en diversos aspectos, del sistema político en el nivel estatal y en el federal. Esa estructura se replicó en la CNTE, sobre todo en Oaxaca, pero con discursos y formas de acción distintas a las empleadas por el Sindicato. Si el objetivo era retomar la rectoría estatal sobre la educación, lo primero que debió hacerse era la separación clara de las atribuciones del gobierno y las de los sindicatos.
La afiliación obligatoria debe acabar y el gobierno debe dejar de ser la caja recaudatoria del sindicato. Si éste requiere fondos, deberá solicitarlos a sus agremiados, quienes libremente los pagarán. Los cargos gubernamentales superiores (de director de área a secretario de educación) no deberían ser ocupados por políticos sindicales y deberían existir mecanismos estrictos y transparentes para evitar que el presupuesto educativo favorezca a funcionarios sindicales.
Las alianzas electorales entre partidos políticos y sindicatos tendrían que quedar estrictamente prohibidas. Los sindicatos no deberían tener peso en el procesamiento de políticas educativas; en su lugar, deberían ser los maestros desde las escuelas, no desde el sindicato, quienes participen en la discusión sobre cambios educativos. Los sindicatos deberían quedar legalmente obligados a transparentar sus recursos, a no funcionar como empresas lucrativas, y a establecer reglas claras sobre el pago de compensaciones a dirigentes y comisionados.
¿Por qué el gobierno federal no comenzó por esto si en verdad quería retomar la rectoría sobre la educación? ¿Por qué los gobiernos estatales no han modificado dicho pacto en la escala local? La respuesta es sencilla: no les interesa modificar de raíz el pacto corporativo, del que obtienen beneficios políticos, y optaron por un enfoque que responsabiliza a los maestros de los problemas educativos. Lo más benévolo que se puede decir es que el gobierno federal y los órganos legislativos que procesaron las reformas pecaron de ignorancia, ingenuidad o llana ineptitud.
Que la evaluación de profesores realinea los sistemas de incentivos de los profesores a criterios de desempeño académico y profesional y, por tanto, hace posible un modelo educativo determinado es una ilusión. La creencia en que las evaluaciones basadas en el esfuerzo y el desempeño, al ser ligadas a estímulos laborales y económicos produce cambios favorables a la calidad en el comportamiento de los agentes gremiales e individuales es artificiosa o, si se quiere, parcialmente cierta. Opera bien en la teoría, pero no en la realidad.
Esa misma creencia fue aplicada hace más de 25 años a los profesores universitarios y hay suficientes evidencias de que las evaluaciones no han producido la calidad del trabajo académico esperado sino que han operado de manera diferenciada de acuerdo con estructuras académicas y políticas previamente existentes o con nuevas estructuras que favorecen los intereses de los rectores o los de investigadores de alto nivel.
La evaluación es apenas un elemento para conocer el desempeño docente, pero usarla como sistema de incentivos desvirtúa su sentido diagnóstico y formativo. Son mucho más importantes la formación inicial y continúa, algo que ha permanecido olvidado a pesar de las reformas a las normales, mal evaluadas y mal conocidas; el impulso a la detección de problemas de enseñanza y aprendizaje y a la generación de estrategias de solución en el nivel escolar; el desarrollo de estímulos al profesionalismo del magisterio y, en general, la construcción de una genuina profesión magisterial, autónoma, liberada de coacciones sindicales o gubernamentales, participativa y centrada en la mejora educativa constante.
Muchas lecciones se desprenden del conflicto actual y de la historia de las reformas educativas. Una de ellas es que sin la desarticulación de la estructura de poder en el sistema educativo y sin la participación de los maestros cualquier reforma educativa está condenada a fracasar.
