Mi admirado Alejandro Calvillo dice que “la comida chatarra es algo que tiene un sabor de algo que no lo es”. Los Doritos pretenden ofrecer el sabor del taco, a través de saborizantes artificiales, pero saben a cualquier cosa menos a un buen taco. West Schatzker llama este proceso el “Efecto Dorito”.
Después de leer la respuesta del Comité del Niño (CDN) a los informes cuarto y quinto del Estado Mexicano, realizada el 5 de junio de 2015, queda la impresión de esta instancia de la ONU se encuentra un poco cansada o saturada del “Efecto Dorito” que el gobierno de México imprime a su manera de entender el cumplimiento de los derechos de la infancia.
El documento da cuenta de una verdadera situación de horror y tristeza por la que pasan millones de niños, niñas y adolescentes mexicanos. Los 78 ítems del CDN muestran un México que, desde la vulneración de los derechos de la infancia, ha construido una nación marcada por la pobreza, la violencia y la corrupción.
Cada ámbito del reporte da para hablar con amplitud. Me detengo en las preocupaciones y recomendaciones iniciales, por su importancia para la armonización de la Ley General de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes (LGNNA) en los estados, que tendría que haber concluido ya, y el progresivo aterrizaje en el terreno de los 32 sistemas estatales y los 2,457 sistemas municipales de protección.
En búsqueda de la implementación efectiva de la LGDNNA
Empecemos diciendo que el Comité “celebra” la adopción de la LGDNNA, sin embargo también señala que “le preocupa su implementación oportuna y efectiva a los niveles federal, estatal y municipal” y que “muchos estados no hayan adoptado legislaciones sobre derechos de la infancia como lo mandata la LGDNNA.” La recomendación al Estado mexicano es asegurarse de que “todos los estados adopten las legislaciones sobre derechos de la infancia previstas en la LGDNNA” y que “todas las leyes a los niveles federal y estatal sean elaboradas en conformidad con la Convención y la LGDNNA”. En particular señala que para su implementación efectiva se adopten medidas “en consulta con la sociedad civil y las niñas y niños”.
La preocupación del Comité por la implementación adecuada tiene fuertes motivos. Si bien se toma nota de que se se adoptará un Plan Nacional para la Protección de Niñas, Niños y Adolescentes hacia fines de 2015, “al Comité le preocupa su adopción oportuna y su implementación efectiva, especialmente tomando en cuenta la débil implementación del Programa de Acción 2002-2010: “Un México apropiado para la infancia”.”
El Comité recomienda a Estado mexicano asegurarse de que “tanto el programa Nacional de Protección de Niñas, Niños y Adolescentes como los programas locales a nivel estatal y municipal sean adoptados oportunamente, cubran todas las áreas de la Convención y sus Protocolos Facultativos, incluya la perspectiva de género, y se les provea de suficientes recursos humanos, técnicos y financieros para su implementación efectiva. Los puntos de vista de las niñas, niños y adolescentes, de la sociedad civil y de las organizaciones internacionales relevantes deben ser debidamente considerados.”
Asimismo recomienda adoptar medidas “para asegurarse de que los organismos estatales y municipales adopten mecanismos apropiados para el monitoreo y evaluación de las políticas relacionadas con los derechos de la infancia.”
En este sentido, le preocupa el Comité el establecimiento oportuno del Sistema Nacional de protección Integral (SNPI) tanto a nivel federal como estatal y municipal, “para que atienda los múltiples asuntos relacionados con la actual falta de mecanismos de coordinación para la implementación de la Convención y sus Protocolos Facultativos.” Por eso recomienda el establecimiento inmediato de un secretariado ejecutivo en los niveles federal, estatal y municipal y se establezcan las oficinas de protección tanto a nivel federal, como en los estados.
En cuanto a la asignación de recursos al Comité le preocupa el hecho de que no se haya incluido en la LGNNA un análisis de impacto presupuestal, así como la insuficiencia de recursos asignados a los derechos de la infancia, en particular hacia los de protección y participación, y la insuficiente transparencia respecto a los fondos transferidos desde el nivel federal a los niveles estatal y municipal. Asimismo, “que los presupuestos estatales y municipales no señalan adecuadamente la inversión en la infancia y el hecho de que aunque hay un alto nivel de percepción de corrupción en el Estado parte, no haya registros relacionados con casos de malversación de fondos asignados a los derechos de la infancia”.
En este sentido, la recomendación principal del Comité es que el Estado mexicano “lleve a cabo una evaluación del presupuesto necesario para implementar la LGNNA y asegure que le sean asignados suficientes recursos humanos, financieros y técnicos para su aplicación efectiva” y que en particular aumente el presupuesto asignado a educación, salud, protección y participación de la infancia.
También recomienda asegurarse de que los presupuestos estatales y municipales proyecten la inversión en la infancia, mejoren su sistema para el seguimiento de la asignación y uso de los recursos para la infancia en todo el presupuesto y que se lleven a cabo evaluaciones de impacto de cómo el interés superior del niño ha sido tenido en cuenta en las inversiones o los recortes presupuestarios en cualquier sector. En sintonía con la preocupaciones antes expuestas, el comité recomienda reforzar las medidas para combatir la corrupción, incluidas las capacidades institucionales para detectar, investigar y procesar eficazmente la corrupción.”
Para resumir todo esto en una línea se puede decir que la principal preocupación del Comité es que el Estado mexicano logre una implementación adecuada de la LGDNNA. Obviamente el gobierno, si quiere cumplir, debe salirse de un marco institucional viejo y sin presupuesto.
Para las OSC, en esta perspectiva, la armonización legislativa en los estados se centra en conseguir que LGNNA y las leyes locales no acaben convirtiéndose en 33 leyes de papel.
Cómo vamos
México viene de una cultura política en la que “se obedece pero no se cumple”. Esta forma de ser basa sus relaciones sociales en el no cumplimiento de la ley y, para el caso que nos ocupa, en la “proclamación” de los derechos, más que en su aplicación efectiva.
En este sentido se entiende la preocupación del Comité por garantizar una implementación efectiva de la LGDNNA.
La experiencia de estos meses de armonización legislativa la resumiría de la siguiente manera:
El Sistema Nacional de Protección
- Un problema central para la implementación es el marco mental desde el que se opera, de otra manera no habría tanta resistencia. Los reflejos del gobierno federal y los gobiernos de los estados, salvo excepciones, están marcados por la inclinación a tratar en todo lo posible para que se continúe funcionando de forma compartimentada, aislada, o a lo más través de consejos inoperantes o que ni sesionan. Mejor actuar de forma declarativa, que funcionar como un sistema que articule políticas y acciones.
El INEE, por ejemplo, cuando explica la desigualdad educativa invita a pensar en el funcionamiento de un sistema como el que propone la ley. Dice en su Informe 2014 que muchos de los problemas que causan la inequidad en este ámbito “no son educativos ni dependen de las políticas del sector” por lo que el combate a la inequidad educativa “requiere de políticas intersectoriales capaces de atender al menos aquellas consecuencias de la pobreza (…) que afectan de manera directa la escolaridad de la población.”
Las OSC proponemos privilegiar mecanismos legales para impulsar la generación de políticas adecuadas y articulación institucional, que se necesitan para eliminar las desigualdades educativas, así como de acceso a la salud o a la justicia, y superar políticas que se implementan de forma inercial aunque no produzcan resultados. Esto es fundamental para que el plan nacional y los planes estatales y municipales funcionen.
Las próximas directrices del INEE, por ejemplo, implicarán cambios de política que deben contar con sistemas estatales y municipales fuertes para operar con éxito.
Los recursos
- Junto a lo anterior tenemos una concepción del presupuesto se aparta de la lógica de las soluciones y se acerca a mantener el status quo. Desde que comenzó el debate sobre la iniciativa preferente de ley de infancia el jurídico de la presidencia planteaba que no debería tener un impacto presupuestal. Aunque la ley general estuvo aprobada a tiempo para que le fueran asignados recursos en la Cámara de Diputados, no se le etiquetó ni un peso. Inexplicable que no se garantizara la implementación de una ley que los propios diputados aprobaron.
La práctica de aprobar leyes y programas sin presupuesto ya la conocemos.
Sin presupuesto lo primero que uno piensa es que los operadores del gobierno quieren retroceder hasta conseguir una nueva ley de papel. Pareciera que el gobierno no quiere invertir como propone la LGDNNA, sino seguir con las costumbres de gasto actuales. Y la mejor forma de limitar su aplicación es no asignándole recursos. Al final, si no está en el presupuesto, no existe.
Esto es grave porque sabemos que el presupuesto de infancia es opaco y reducido. De acuerdo con UNICEF y la Secretaría de Hacienda, entre 2012 y 2014, los recursos públicos que el gobierno mexicano ha invertido en la infancia y la adolescencia constituyen en promedio 6% del PIB del país para cada año y de éste menos del 1% se relaciona con el derecho a la protección.
En este marco, se entiende que no se vea claro en las nuevas leyes estatales mecanismos que garanticen presupuestos para la operación del sistema, empezando por las secretarías ejecutivas en los estados y en los municipios. En términos del presupuesto, la leyes estatales han tratado de hacer la armonización legislativa con la ley general lo más “chiquita” posible en términos de garantizar el financiamiento del sistema, en lugar de proponer mecanismos concretos.
Las nuevas leyes estatales tendrían que significar un reordenamiento de prioridades en los estados y demandar a la federación una partida especial para la infancia y la adolescencia, que puede formar parte del Ramo 33. En los estados de Veracruz o Zacatecas se puede crear un fondo especial orientado a cerrar brechas con base en las participaciones federales. Esto es lo que proponemos las OSC. En todo caso la invitación es a pensar cómo financiar la nueva política de infancia.
El sistema de información y la evaluación
- Un sistema de información es indispensable para hacer eficaz al sistema. Desde el punto de vista del constitucionalismo de los derechos lo que importa en términos prácticos, como señalan Salazar y Carbonell, “es determinar cuántos y cuáles de esos derechos son efectivamente respetados, protegidos y satisfechos por las instituciones”. Es obvio que el Estado debe invertir en este aspecto, porque de la información depende una verdadera transparencia y rendición de cuentas, pero no hay dinero.
Parece mentira que el gobierno no cuente con algo parecido al Semáforo Municipal de los Derechos de la Infancia, de ODISEA, A. C., ni a Infancia Cuenta, de la REDIM, ni a Infoniñez de UNICEF y a los diagnósticos estales que este organismo internacional produce.
Es muy buena noticia que a nivel federal el CONEVAL, un organismo autónomo, se encargue de la evaluación del sistema, aunque una limitación importante es que sus recomendaciones no tengan carácter vinculante (esta institución nos puede dar recomendaciones de política, pero no la voluntad del gobierno para realizar las transformaciones necesarias). El problema en los estados es que la tendencia, contraria a la ley general, es mantener la evaluación del sistema estatal bajo el control del ejecutivo.
Por ejemplo en la iniciativa del gobernador de Veracruz, Javier Duarte, se propone al Consejo Estatal de Evaluación y Fortalecimiento de los Programas Sociales (CEDESO), un organismo dependiente del ejecutivo, del que no existe evidencia de que funcione realmente, para la evaluación del sistema. Las OSC plantean que la evaluación esté a cargo de la Universidad Veracruzana.
La Procuraduría
- Requerimos una Procuraduría fuerte, que no debe estar subordinada al DIF. Pensamos que desde su nacimiento debe contar con el más alto nivel posible, para mandar el mensaje de que la protección especial de niños, niñas y adolescentes con derechos vulnerados es una prioridad de la política de infancia.
No queremos una Procuraduría “con bajo peso al nacer”, sin fuerza para coordinar la red institucional, gubernamental y no gubernamental, que se necesita para proteger integralmente los derechos de niñas, niños y adolescentes.
El artículo 116 de la ley general señala que corresponde a las autoridades federales y locales de manera concurrente “Adoptar medidas de protección especial de derechos de niñas, niños y adolescentes que se encuentren en situación de vulnerabilidad por circunstancias específicas de carácter socioeconómico, psicológico, físico, discapacidad, identidad cultural, origen étnico o nacional, situación migratoria o bien, relacionadas con aspectos de género, preferencia sexual, creencias religiosas o prácticas culturales, u otros que restrinjan o limiten sus derechos.”
Si sólo consideramos que prácticamente seis de cada diez niños y niñas (59.8%) se considera en pobreza o pobreza extrema y podría encontrarse en “situación de vulnerabilidad por circunstancias específicas de carácter socioeconómico”, el reto es enorme. Recomiendo leer, en el informe del Comité, el apartado “H. Medidas especiales de protección” y luego analizar si la Procuraduría está a la altura del desafío.
Además de la autonomía respecto del DIF, se requiere un cambio de perspectiva, no maquillaje: el sistema de protección especial tiene la obligación de restituir derechos, no hacer lo mismo que se ha venido haciendo pero con otro nombre.
El caso de Zacatecas, de acuerdo con NTR, durante la primera sesión ordinaria del DIF en 2015, se tuvo a bien autorizar “el cambio de nombre de la Procuraduría de la Defensa del Menor, la Mujer y la Familia, por Procuraduría de Protección a Niñas, Niños, Adolescentes y Familia”, de conformidad con la ley general. Resuelto el problema; no se diga más: ya se autorizó el cambio de nombre, lo que nos debe dejar tranquilos. Así se arreglan las cosas en ese estado de la república.
La participación de la sociedad civil
- También hay que decir que sigue la reticencia a la participación de diversas organizaciones de la sociedad civil (no se diga a definir mecanismos para la participación infantil). El gobierno federal mandó la “línea” de que no se permitiera intervenir en la construcción de la armonización legislativa en los congresos locales a la REDIM y a otras muchas organizaciones locales porque se les considera un obstáculo para que el gobierno determine leyes locales a su antojo. Una intención real ha sido, y sigue siendo, asegurar que sólo las organizaciones a modo tengan voz y voto en el sistema. Como me dijo un funcionario cercano al Congreso de Veracruz: “al gobierno no le gusta la participación de la sociedad civil”.
La propuesta gubernamental de reglamento de la LGDNNA es realmente muy pobre, tanto en términos de la participación de las OSC, como del funcionamiento del sistema nacional. Las OSC impulsan un diálogo intenso con el gobierno que, hay que reconocer, cada vez es más receptivo y cuidadoso de las formas, pero no sale de su impulso natural de ir hacia atrás.
Al gobierno de México le cuesta mucho trabajo funcionar bajo el escrutinio internacional y reconocer a plenitud la actuación de las organizaciones que defienden los derechos de niñas, niños y adolescentes. El gobierno de México debe superar una actitud que recibe las recomendaciones internacionales como agresiones directas y enfocarse en la solución de los problemas, y asumir como legítimas las propuestas de los ciudadanos en tanto parte interesada en la garantía y promoción de los derechos humanos.
Sobre todo ya es tiempo de que el gobierno, de una vez por todas, asuma que el debate es la mejor forma de tener una conversación pública civilizada, orientada a colocar luz sobre los problemas y encontrar soluciones plausibles. Lo demás es ir contracorriente.
En conclusión
Hasta el momento han sido aprobadas 17 leyes estatales. En algunos casos hay retrocesos respecto a la LGDNNA, como es el caso de Chiapas, donde la ley local manda a un rincón administrativo la máxima autoridad del sistema estatal, o como el de Zacatecas, que desecha del anterior ordenamiento la paridad entre sociedad civil y gobierno en el consejo estatal y los consejos municipales, para establecer que los representantes de ésta tendrán que ser nombrados por un sistema donde el gobierno tiene mayoría. En resumen, en el mejor de los casos, las leyes locales serán copia de la LGDNNA.
Las preocupaciones y recomendaciones del CDN tendrán que ser atendidas por el gobierno con base en el nuevo marco legal. También, mientras las cosas no cambien, con la institucionalidad actual y los recursos actualmente asignados.
Desgraciadamente son reales las señales de un gobierno que mira el futuro por el espejo retrovisor. No acaba de tomar conciencia de que la mejor forma de inutilizar a los sistemas nacional, estatal y municipales, corazón de la ley de infancia, es la negativa a funcionar de forma articulada y a través de políticas que asuman la complejidad de la realidad de niñas, niños y adolescentes, una Procuraduría débil, y la insistencia en no colocar por delante los recursos que se requieren para la transformación de la política de infancia del país.
A la sociedad civil le toca asumir el desafío de impulsar la agenda que marca el CDN proponiendo, con base en buenas prácticas y la experiencia internacional, la política y la institucionalidad que se requiere para garantizar los derechos de cada niña, niño o adolescente en el terreno local.
La ley general es un logro indudable de legisladores, organizaciones y organismos internacionales, que nos coloca en la línea de los estándares globales en la materia. Sin embargo, nuestra realidad presenta desafíos para garantizar derechos en todos los estados y municipios.
La ley general, como señala Isabel Crowley, representante de UNICEF en México, “será trascendental para el presente y el futuro de la infancia en el país y por lo tanto para el desarrollo de México en términos sociales, económicos y de justicia”, por lo que resulta estratégico “asegurar su adecuada implementación y garantizar que los nuevos mecanismos e instituciones previstos por la misma tengan condiciones para operar de manera eficiente”.
En ese momento estamos, precisamente, en el de defender lo que logramos y de limitar lo más posible la cultura política en la que “se obedece pero no se cumple”.
Queremos que las nuevas LGNNA y las leyes locales sepan a garantía de derechos. Queremos leyes y actos políticos que sepan a efectividad para garantizar el derecho a la salud, el derecho a la educación, el derecho a la protección especial, el derecho a la justicia, no a leyes que sepan a leyes de papel o a dádivas o a limosnas. La LGNNA está muy bien, pero debemos actuar para ponerle sabor a los derechos con lo único que pueden saber a algo: políticas públicas sólidas y presupuestos adecuados, con participación ciudadana en su ejercicio. Ya estamos hartos, al igual que el CDN, del “Efecto Dorito” en materia de garantía de derechos humanos.
