Controversias constitucionales: remedio insuficiente para la vulnerabilidad del servicio profesional docente

A pesar de que la Ley General del Servicio Profesional Docente señala que los estados deberán armonizar su legislación con base en las disposiciones de la mencionada Ley, dentro de los seis meses siguientes a su entrada en vigor, es decir, antes del 13 de marzo de 2014,  especialistas, organizaciones civiles y la propia SEP han exhibido que la mayoría de las entidades federativas lo han hecho de forma limitada o excediéndose, con la creación de autoridades intermedias con participación sindical, definiendo el ingreso a través de evaluaciones estatales cuando sólo el INEE tiene esa facultad, limitando la posibilidad de concursar sólo para grupos corporativizados por el SNTE, condicionando la reasignación de profesores que reprueben en tres ocasiones a la opinión de la CNTE o a la consignación de un salario igual y en su misma zona escolar, entre otros aspectos, a  manera de privilegiar a grupos, si bien no mayoritarios de la sociedad, con capacidad de organización y reacción política.

Todo esto es de gran preocupación, si a lo que se aspira con esta reforma educativa es alcanzar un sistema de ingreso, permanencia, promoción y separación de la carrera docente basada en el mérito y la capacidad de los profesores, así como en la equidad en las oportunidades entre los mexicanos, independientemente de su adscripción a grupos políticos o sindicatos,  para la obtención de una plaza de trabajo en el sistema educativo. Lo es porque muestra la enorme vulnerabilidad del sistema político para ceder espacios de control a los grupos corporativos de intereses y sindicatos a través de la negociación, desplazando los legítimos intereses públicos de elevar la calidad del servicio docente, no es necesario presentar un minucioso análisis para concluir que todos estos excesos o limitaciones en la armonización de las normatividades estatales responde a intereses de grupos específicos que se corporativizan en torno a la educación.

Esto sucede prácticamente en todo el país, de acuerdo a Edgar Corso y Marco Fernández en una nota de Reforma del 8 de abril, sólo cinco entidades federativas han realizado la armonización de sus leyes sin incurrir en irregularidades que alteren el sentido de la Ley General del Servicio Profesional Docente, mientras que el gobierno federal solo ha interpuesto controversia constitucional con 4 estados,  pero aunque se diera una cascada de controversias constitucionales, o de rectificaciones espontáneas de los congresos locales como el caso reciente de Veracruz, con sus consecuentes readecuaciones a las normatividades locales, esto constituirá una condición necesaria, más no suficiente para evitar que se entregue espacios de control en los procesos de ingreso, permanencia, promoción y separación de docentes a sindicatos y grupos políticos, dada la evidencia de vulnerabilidad del sistema político.

Suponiendo que la SEP y los ministros de la suprema corte de justicia no consideren la negociación política con grupos de interés y sindicatos una opción en los procesos de controversias constitucionales, el desenlace será un fallo a favor de Ley General del Servicio Profesional Docente.  Aún así el tema debe ser de profunda preocupación, pues independientemente de los resultados, lo que se exhibe con claridad es la capacidad de grupos de influir sensiblemente en otros actores políticos para aumentar su capacidad de controlar los resultados para la asignación final de las plazas docentes.

Según la teoría del sociólogo francés Michel Crozier, cuando un actor controla algún recurso que le importa a otro, esto se vuelve una fuente de poder, pues el que tiene interés estará dispuesto a adaptar su comportamiento o a negociar según los deseos de quien controla el recurso, en consecuencia bajo esta teoría es claro que el poder de sindicatos y grupos de interés en educación sobre los docentes, depende en gran medida de su capacidad para controlar o influir en el procesos para la asignación de plazas, por ello se entiende que harán todo lo posible por continuar con ello; la armonización de la normatividad local modifica el marco institucional, que según Ronald Coese, determina los derechos de propiedad sobre los recursos sociales, es decir, quienes pueden influir y determinar su uso o aplicación, en este caso los sindicatos y grupos de interés pierden los derechos de propiedad sobre la asignación de las plazas que constituyen su principal fuente de control hacia los docentes.  En este nuevo marco de reglas, la conducta esperada de los actores que ven disminuida su fuente de poder real sobre los docentes es lo que estamos observando, procurarán negociar una mayor capacidad de influir en estos procesos, manteniendo esquemas de opacidad e inequidad.

La incomodidad de los profesores también es comprensible, seguramente les genera menos incertidumbre negociar con un solo actor corporativo una plaza bajo condiciones informales pero ciertas, que enfrentar un proceso de competencia abierta con la incertidumbre que le implica desconocer la capacidad de quienes le compiten, por ello preferirá apoyar a los sindicatos.

Para el infortunio de la Ley  General del Servicio Profesional Docente, es en el campo de la informalidad en el que la mayor cantidad de negociaciones se verifican en México, no es desconocido que en sistemas de ingreso por concurso de oposición que se dan en muchas universidades públicas, a pesar de lo riguroso que pueda parecer el proceso en la normatividad, los grupos de interés influyen significativamente en el resultado, sea por su capacidad de negociar los perfiles, a los actores que jueguen como evaluadores, o sobre el diseño o aplicación del instrumento de evaluación, en donde lo que determina esta capacidad de influencia es la posibilidad de los grupos de interés de negociar con los recursos que controlan y les son pertinentes a las autoridades políticas.  De forma análoga, no será extraño que, en ausencia de salvaguardas a la ley que procuren la máxima transparencia y mecanismos de rendición de cuentas con fuertes sanciones, observemos en poco tiempo que la influencia de sindicatos y grupos de interés de los procesos de asignación de plazas docentes, terminarán por deteriorar severamente la equidad y el mérito en el acceso, lo cual es previsible vista la capacidad que han tenido estos grupos de negociar la normatividad local, inclusive sobre las autoridades federales, que en la convocatoria 2014 han concedido que sea exclusivamente para normalistas, lo cual es un ejemplo más de la capacidad de imponer condiciones a la SEP.

Aún cuando se logre imponer en la normatividad local la Ley  General del Servicio Profesional Docente, existen aspectos vulnerables a la negociación con los actores locales o las autoridades educativas de la educación media superior.  En la evaluación de ingreso, es el INEE el que define los lineamientos a lo que quedarán sujetos autoridades educativas y organismos descentralizados de la Educación Media Superior para las funciones de evaluación, incluyendo atributos, obligaciones y actividades de quienes intervengan en  la evaluación, además de supervisar el proceso y aprobar los métodos e instrumentos de evaluación, pero es facultad de las autoridades educativas locales la selección de los evaluadores, además de que si bien el INEE determina los lineamientos para la participación de observadores, la autoridad educativa define los mecanismos para ello.  Además las autoridades locales tienen control parcial del perfil, al hacer la propuesta que deberá ratificar la SEP, controlarán el proceso de evaluación y a los evaluadores, así mismo, los lineamientos del INEE establecen el uso de instrumentos nacionales que calificará la SEP y de locales que calificará cada autoridad educativa.  Todos estos espacios de control son susceptibles de ser transferidos a sindicatos y grupos de interés en la medida que las autoridades estén dispuestas a negociarlos, y lo estarán.

Sintetizando, suponiendo que la Suprema Corte de Justicia falla a favor de la Ley General del Servicio Profesional Docente la controversia constitucional, la definición de los aplicadores y el control de una parte de la evaluación que recae en las autoridades locales, abre espacios a la negociación, la cual se determina en mucho también por la percepción de los actores políticos sobre lo que creen, sea o no real, que pueden llegar a afectarles en aspectos como estabilidad, conflicto, gobernabilidad y elecciones los sindicatos y grupos de interés.

Las preguntas pendientes de responder, si se quiere un sistema de servicio docente basado en el mérito, no sólo versan sobre las controversias constitucionales, también debemos contestar ¿cómo lograron estos grupos durante la fallida armonización de la normatividad local imponer esquemas que los mantienen en la posibilidad de intervención en los procesos de asignación de plazas?; ¿qué recursos controlan que les son de interés a los políticos? La respuesta a estas preguntas es sustantiva para delinear una política que efectivamente garantice equidad en los procesos de ingreso, permanencia y promoción de plazas docentes, con salvaguardas que deberán cuestionarse también si ¿las mismas autoridades locales en educación básica y de los organismos descentralizados en educación media superior, que han demostrado su debilidad para impedir modificaciones a modo en la armonización de la normatividad local, tendrán la capacidad de no negociar nuevamente bajo los mismo incentivos y percepciones la influencia en los procesos que deparan en el 2014 y los subsecuentes años?; y sólo por no dejar de mencionarlo ¿debería establecer explícitamente la Ley General del Servicio Profesional Docente que las convocatorias deben ser abiertas para evitar la posibilidad de que se caiga en la negociación de cuotas, o de convocatorias exclusivas como es el caso de la 2014?

Máxima transparencia y rendición de cuentas con fuertes sanciones, son aspectos que deben reforzase en los procesos de ingreso, permanencia y promoción del personal docente, el costo de no hacerlo será ver que los sindicatos y grupos de interés se reapoderen del control de la asignación de plazas utilizando los recursos de negociación con las autoridades educativas que les han permitido las modificaciones a modo de la normatividad local.