Germán Álvarez Mendiola **
El modelo de relaciones que el estado mexicano ha construido con las instituciones de educación superior (IES) desde fines de la década de los años ochenta está agotado. Las políticas centradas en la evaluación y en el otorgamiento de financiamientos extraordinarios no lograrán más de lo que han logrado y, por el contrario, reforzarán los incentivos perversos, inhibirán el cambio y no conseguirán la calidad deseada ni la capacidad competitiva que las instituciones requieren en el mundo actual. Probablemente estemos en la última fase de la implantación del modelo: cada vez se conocen más los problemas asociados a su puesta en marcha; el pesimismo se ha extendido entre los académicos y cunde la evidencia de que no se han conseguido los resultados esperados.
El consenso sobre la necesidad de cambiar el modelo
La investigación sobre políticas educativas y organizaciones de educación superior ha producido muchas evidencias de los pocos resultados que los modelos de políticas basados en evaluaciones e incentivos producen en términos de sus objetivos de calidad y, por el contrario, de los efectos nocivos que tienen sobre las instituciones y las prácticas de los profesores. Desde ámbitos relevantes en la toma de decisiones muchas voces también se han escuchado para cambiar los esquemas de la política pública. La ANUIES en su documento Inclusión con responsabilidad social. Una nueva generación de políticas de educación superior propuso abrir una nueva generación de políticas. El rector de la UNAM, Dr. José Narro Robles, ha mencionado la necesidad de desplegar políticas con un sentido de equidad en función de las necesidades sociales y económicas de la sociedad en general. Hace dos años la entonces rectora de la Universidad Pedagógica Nacional, Dra. Sylvia Ortega, alertó sobre la necesidad de cambiar los paradigmas: de políticas centradas en la evaluación a políticas centradas en nociones de desarrollo y equidad.
Existe, por tanto, un amplio consenso: la política de premios y castigos sustentada en la evaluación de indicadores de dudosa eficacia para medir la calidad está agotada. Es un problema de mayor calado que atañe a las relaciones entre el estado y las instituciones de educación superior. Me refiero al estado y no al gobierno porque el modelo de políticas actuales ha trascendido al menos cinco gobiernos diferentes. Se trata de una política de estado que ha constituido una estructura de relaciones políticas y económicas bajo el manto de una ideología administrativa y financiera con fuertes impactos en la educación superior. El núcleo del modelo se concentra en un puñado más o menos reducido de reglas del juego que signaron un cambio fundamental en la relación del estado con las instituciones: de la casi ausencia de reglas en contextos institucionales autonómicos a la obsesiva presencia de reglas que limitan la autonomía y la innovación.
Con variantes y cambios en la forma y en el énfasis, el modelo ha sido el mismo: evaluar a individuos, programas e instituciones para que se dirijan recursos no ordinarios que, a modo de estímulos, modificarán el comportamiento y el desarrollo de las instituciones. Lejos de renunciar a su intervención en las instituciones o de desprenderse de ellas para dejarlas sometidas a las reglas descarnadas del mercado, el modelo de evaluación e incentivos acrecentó la actividad estatal sobre la vida interna de las instituciones, con la pretensión de modificar su ADN: “academizarlas”, generar la “cultura de la evaluación”, someter los compartimientos de los actores a los dictados de los indicadores. No fueron las fuerzas del mercado las que vinieron a regular esas relaciones.
La persistencia del modelo
Si aceptamos que los resultados de esas políticas no se acercan a sus propios objetivos, la pregunta que sigue es ¿por qué han persistido durante tantos años? Hay factores de diversa índole, algunos internacionales, y otros domésticos. Me detendré brevemente en estos últimos.
Una maquinaria en operación.- Las estructuras, programas, presupuestos y actores que las políticas han prohijado no se pueden desaparecer de un plumazo. La inercia de su acción organiza una enorme cantidad de actividades y ha generado muchos compromisos. Es conocida la idea en la ciencia política y en los análisis organizacionales de que las políticas persisten porque los tomadores de decisiones son sus beneficiarios. Además, toda política genera su propia clientela y distribuye beneficios. Esta clientela está conformada por los políticos y administradores universitarios, por los equipos técnicos profesionales encargados de integrar las planeaciones institucionales y ordenar los programas internos de fortalecimiento y por los profesores de tiempo completo que resultan favorecidos con sobresueldos y recursos para diversas actividades.
Grupos de interés y desaparición de la vida colegiada.- Los espacios colegiados de decisión se han desplazado. Si ya las universidades eran espacios donde menguaba la participación, con las políticas de evaluación y financiamientos extraordinarios las comunidades desaparecieron del mapa decisional y los órganos colegiados de autoridad perdieron importancia. En su lugar, han emergido numerosos grupos de interés que buscan consolidar sus cuerpos académicos, acreditar sus programas, preservar las becas y estímulos y acceder a fuentes públicas de recursos. Resulta paradójico cómo una política que suponía una especie de libre competencia por dinero mediante proyectos se ha convertido en una competencia entre grupos cuya habilidad para hacer uso y aprovechar todas las oportunidades e intersticios que ofrece la política pública es lo que define el éxito y no necesariamente la calidad y pertinencia de sus propuestas. Es el oligopolio de la sinecura académica.
Incentivos fuertes para que el modelo prevalezca.- Los operadores y los destinatarios de las políticas tienen poderosos motivos para asumir una posición favorable al modelo. Una enorme cantidad de dinero ha ido a parar en las manos de pocos actores. El modelo mismo genera las necesidades y crea un apego a sus reglas y beneficios. Los férreos partidarios de este modelo que se ubican en la cúspide de las decisiones están convencidos de sus bondades, a pesar de las evidencias en contra. Pero no podrían estar en contra: ese modelo obedece a una forma de gestión comandada por la Secretaría de Hacienda. Desde hace tiempo varios autores dijeron que la SEP diseñó los contenidos de las políticas (objetivos e indicadores) pero Hacienda el cascarón operativo, la lógica de la intervención y la administración del dinero.
Problemas estructurales desatendidos
Hay un numeroso conjunto de problemas desatendidos por las políticas educativas. Son problemas fundamentales sin cuya resolución las IES no alcanzarán buenos niveles académicos y, por tanto, no tendrán procesos ni resultados de calidad. Los procesos de enseñanza y aprendizaje no han sufrido cambios notables y el tradicionalismo impera en las prácticas docentes; el nivel académico de los estudiantes de primer ingreso suele ser bajo y las instituciones poco hacen para encarar y resolver el problema; los profesores de tiempo parcial son la mayoría, se encargan de la mayor parte de la docencia y ellos no han sido sujetos definidos de políticas, tienen malas condiciones de trabajo y bajos niveles de profesionalización; la burocratización, en el sentido de un crecimiento de cuerpos administrativos (no de una racionalización eficiente de las tareas), crece día con día; los recursos están desigualmente distribuidos y las prioridades de la enseñanza, el aprendizaje y la investigación casi han desaparecido.
En suma: aunque existen evidencias de que el modelo de políticas ha tenido algunos efectos positivos, el balance global no es favorable. La acumulación de viejos problemas y la generación de nuevos gracias a las complicaciones de las políticas, de sus errores de diagnóstico, diseño e implementación, de los efectos perversos que produce y de la generación de nuevos intereses signados por la consecución de recursos financieros y privilegios, y la ausencia de logros de calidad en los procesos (y resultados) de la enseñanza y el aprendizaje, señalan la necesidad de hacer un alto en el camino y reorientar el rumbo.
Modificar el modelo vigente de políticas supone cambios importantes en las relaciones de las IES con el estado. Para decirlo pronto: un modelo donde la capacidad autonómica de las instituciones y la participación de sus comunidades sea colocada en el centro como condición fundamental para definir los problemas, buscar las soluciones y arribar a la calidad y la pertinencia académica y social deseada. Tenemos algunas señales: devolver la confianza a las comunidades, estimular su energía innovadora, dejar que tomen en sus manos los problemas y soluciones, trabajar sobre la base de compromisos verificables (no por indicadores apriorísticos), generar dinámicas de renovación y revisión de planes y programas, reconsiderar los temas de la profesionalización académica, ubicar las prácticas de evaluación en contextos formativos y atender con especial cuidado las zonas degradadas del sistema. Se trata, en breve, de un cambio en las reglas del juego.
Ese cambio no podrá ser tajante ni rápido: modificar el rumbo de la gran nave que es la educación superior mexicana llevará tiempo, pero si se quiere evitar que escore se requiere comenzar a virar el timón desde ya. Todo esto podría llevarnos a armar un nuevo modelo de reglas de relación entre el estado y las instituciones, que serviría también para recomponer el desgastado tejido de relaciones internas, hoy rasgado por la desconfianza y la fatiga, enemigas declaradas del pensamiento y la crítica.
*Extracto del capítulo del mismo nombre, que será publicado por el Seminario de Educación Superior de la UNAM en 2014.
**Investigador del Departamento de Investigaciones Educativas, Cinvestav.
Publicado en Avance y Perspectiva
