Estamos en la hora del presupuesto. ¿El presidente Enrique Peña Nieto y los legisladores de todos los partidos se están comprometiendo con la efectividad de los derechos de niñas, niños y adolescentes (NNA)? ¿El PEF 2018 servirá para comenzar a combatir la inequidad o para sostenerla y profundizarla?
El artículo 2, fracción III, de la Ley General de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescente (LGDNNA), señala que para garantizar la protección de los derechos de NNA, las autoridades federales, estatales y municipales deberán, en el ámbito de sus competencias, “incorporar en sus proyectos de presupuesto la asignación de recursos que permitan dar cumplimiento a las acciones establecidas por la presente Ley.” En la fracción VII, del artículo 137, se apunta que los Sistemas Locales de Protección tendrán la atribución de establecer en sus presupuestos, “rubros destinados a la protección de los derechos de niñas, niños y adolescentes, los cuales tendrán una realización progresiva.”
Bueno, eso dice la ley. Una investigación de ODISEA, A. C., muestra que el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación 2018 (PPEF 2018) no es suficiente para que el estado cumpla con las acciones a las que lo obliga la ley y que la progresividad en el presupuesto todavía no es la realidad que prevalece.
La tendencia es totalmente contraria al establecimiento de un presupuesto progresivo en ámbitos como la salud y la educación.
De acuerdo con un estudio del Centro de Investigación Económica y Presupuestaria (CIEP), el gasto en salud 2018 se ubica al mismo nivel que en 2013 pero con 6.3 millones de mexicanos más que en ese año, y aunque los resultados de la ENIGH 2016 muestran incremento de afiliados al Seguro Popular, especialmente en los primeros deciles, este incremento en el acceso a los servicios de salud no se refleja en un aumento de su uso.
El gasto en salud tiende a la baja como porcentaje del PIB, mientras que en 2017 representó 2.7%, para 2018 se propone que sea 2.5%.
Para la protección social en salud (incluye programas como Prospera, Seguro Médico Siglo XXI y Seguro Popular) se realiza un recorte del 3.3%, $5,125 mdp menos del presupuesto aprobado en 2017.
El mayor recorte es el del Seguro popular por $3,019 mdp. El gasto per capita pasa de $3,193 en 2015 a $2,760 en 2018, lo cual impacta en la calidad y la cantidad de los servicios ofrecidos.
En cuanto a educación, el gobierno federal propone, por tercer año consecutivo, gastar menos en la educación de 31.6 millones de estudiantes. Aunque la educación fue un pilar de las reformas estructurales en esta administración, el crecimiento del gasto educativo se contrajo 0.7 puntos del PIB.
En términos reales, en 2018 representa 1.4 puntos porcentuales menos que el presupuesto aprobado para 2017.En el periodo 2013-2017, el gasto ejercido tuvo caídas reales de hasta 2.8 puntos porcentuales.
El modelo educativo se implementará con recortes en la inclusión y la equidad educativa, así como, en los programas para formación y desarrollo profesional docente. Esto es resultado de la eliminación de programas focalizados en grupos vulnerables y recursos para la educación normal.
En la inclusión y equidad educativa, PROSPERA tuvo una reducción real de 4.3%, el Programa Nacional de Becas de 5.3% en educación básica y 1.2% en educación media superior.
Por otro lado, el Anexo 18, dedicado al gasto transversal en infancia, del PPEF 2018, señala un presupuesto de $759,246,432,720 y un crecimiento en pesos corrientes de 4.8%. Sin embargo, considerando que la SHCP estima una inflación anualizada de 6.59% la inversión destinada a niñas niños y adolescentes sufrirá una contracción en términos reales que se expresa prácticamente en todos los Ramos y programas presupuestales.
Asimismo, destaca que le son imputados a esta inversión recursos de programas que van dirigidos a poblaciones más amplias. Este es el caso del componente de desarrollo social de Prospera (apoyo alimentario y gasto de operación de este programa) en que se asume que el 96.1% se dirige hacia niñez y adolescencia, algo notoriamente improcedente.
Ese mismo es el caso del Programa de Atención a Personas con Discapacidad, supuestamente asignado totalmente a la atención de adolescentes.
En estos casos se trata de “inflar”, de poner recursos en sitios que no corresponden o no corresponden del todo, con tal de hacer parecer que la inversión es mayor.
La inversión en infancia y adolescencia según ramo presupuestal se concentra en seis Ramos que representan 97.4% del Anexo 18:
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- 33 Aportaciones Federales para Entidades Federativas y Municipios: 52.2%
- 11 Educación Pública: 16.3%
- Instituto Mexicano del Seguro Social: 11.4%
- 20 Desarrollo Social: 6.5%
- 12 Salud: 6.0%
- 25 Previsiones y Aportaciones para los Sistemas de Educación Básica, Normal, Tecnológica y de Adultos: 5.0% (gasto educativo de la CdMx)
¿Estados y municipios tendrán recursos cuantiosos para invertir en la niñez y adolescencia? No tanto. Del Ramo 33, 92.0% corresponde a gasto educativo y 80.6% se refiere al pago de la nómina docente.
En el Anexo 18 propuesto en el PPEF se asigna sólo 14.1% a los niños y niñas de 0 a 5 años y 22.4% a los adolescentes de 13 a 17 años, dos grupos de edad estratégicos que siguen gravemente descuidados, sobre todo el primero. La primera infancia y los adolescentes siguen sin recibir la atención que merecen en la perspectiva del desarrollo nacional. El hecho es que continúa un desequilibrio inaceptable desde el punto de vista de la inversión por grupos de edad. El 63.5% corresponde al grupo de 6 a 12 años.
Una novedad interesante es que el PPEF 2018 incorpora la clasificación de la inversión en la niñez y adolescencia de acuerdo con grupos de derechos: Supervivencia, Desarrollo, Participación y Protección. Nuevamente la mínima proporción de recursos se destinan a los derechos a la Protección y a la Participación.
A los derechos a la Protección y Participación sólo se destina 1.9% y 0.004% del presupuesto contemplado en el Anexo 18, respectivamente.
Destaca que 98.6% del presupuesto de Protección corresponde al presupuesto del componente de desarrollo social de Prospera. Como ya se apuntó, el apoyo alimentario de este programa se imputa desproporcionadamente a infancia y adolescencia (96.1% del total), cuando tendría que ubicarse en el derecho a la Supervivencia.
Al Programa de Protección y restitución de los derechos de las niñas, niños y adolescentes, cuya creación fundamentó la SHCP en el cumplimiento de las atribuciones nuevas a partir de la LGDNNA en 2014, sólo se destina el 0.5% de este grupo de derechos y 0.008% de la inversión contemplada en el Anexo 18, y tiene una reducción, en pesos corrientes, de 28.5% respecto al 2017.
Otro ejemplo extremo es del $1,000,000 asignado a la STPS para la prevención y erradicación del trabajo infantil (0.0001% del Anexo 18). Ridículo.
Observaciones finales
En el rubro educativo la oferta programática hacia NNA con mayor desventaja se ha resumido en un solo programa presupuestal, Programa para la Inclusión y la Equidad Educativa, al cual se han asignado recursos decrecientes (entre 2013 y 2017 el presupuesto para este programa se ha reducido en 44.4%); representa sólo 0.27% del presupuesto educativo del Anexo 18 en el PPEF 2018.
Mientras que en torno a los derechos a la supervivencia (salud) y desarrollo (especialmente educación) se concentra la mayor parte de la oferta programática y presupuestal, los derechos a la protección y a la participación tienen grandes vacíos.
Uno de los ejemplos paradigmáticos es la asignación de un millón de pesos para prevenir y erradicar el trabajo infantil, claramente insuficiente para los 2.5 millones de NNA trabajadores de los cuales 35.8% lo hacen por debajo de la edad permitida y 53.7% en ocupaciones peligrosas y expresamente prohibidas por la legislación mexicana. Seguimos careciendo de un programa nacional para la prevención y erradicación del trabajo infantil.
Otro ejemplo relevante es el de las NNA migrantes y refugiados, respecto a los cuales el programa nacional de migración carece de metas e indicadores y al que en términos presupuestales sólo se asignan $475,000 en 2018, misma cantidad que en 2017 y 13.8% menos que en 2016.
En lo general, en las políticas de protección destacan el escaso y decreciente presupuesto asignado al programa de Protección y restitución de los derechos de niñas, niños y adolescentes, el cual requiere un rediseño radical a partir de la LGDNNA y de acuerdo con recomendaciones de la evaluación externa realizada por el CONEVAL, y que se le asignen recursos suficientes para la poder cumplir con las atribuciones asignadas por esta Ley.
Es urgente la asignación de recursos a la tarea del diseño y seguimiento a las políticas de infancia y al fortalecimiento de las Procuradurías federal, estatales y municipales de protección. Los recursos destinados a estas actividades, hasta 2016 a cargo del DIF Nacional, fueron agrupados por la SHCP en el programa “Apoyos para la protección de las personas en estado de necesidad”, orientado a la “asistencia económica a familias que enfrentan emergencias debido a problemas de salud”. Sí, así dice.
El componente de protección especial de la LGDNNA es un desastre en prácticamente todo el país: las procuradurías de protección no tienen presencia suficiente en el territorio, no existen condiciones para integrar equipos multidisciplinarios y coordinar acciones, por tanto, se sigue careciendo de capacidad de diseñar y dar seguimiento a planes individuales de restitución de derechos.
El presupuesto del Sistema Nacional de Protección Integral de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes (SIPINNA) permanece igual que el año pasado. Ricardo Bucio, secretario ejecutivo del Sistema, ha desplegado una intensa actividad que choca con la falta de coordinación y apoyo político para hacer efectivos los derechos.
¿Son prioridad los las niñas, niños y adolescentes para el régimen?
El presidente Enrique Peña Nieto, preside este Sistema que no ha sesionado desde 2016. La SHCP envía un PPEF 2018 insuficiente y regresivo. ¿Cómo responderán los legisladores?
La LGDNNA, con sus correspondientes leyes estatales, representa un paso relevante para que el constitucionalismo de los derechos prive en México. Sin embargo, falta efectividad y voluntad política para hacerla cumplir. Para cambiar esto se podría comenzar por un rediseño radical del PPEF 2018.
Los legisladores de la LXIII Legislatura de la Cámara de Diputados tienen la oportunidad, como ocurre cada año, de modificar el estado de cosas. Por ejemplo, podrían resarcir la reducción de 44.4% entre 2013 y 2017 en el presupuesto del Programa para la Inclusión y la Equidad Educativa y mandar un claro mensaje de compromiso con los NNA indígenas y con las Directrices para mejorar la atención educativa de niñas, niños y adolescentes indígenas que ha emitido el INEE.
O podrían etiquetar presupuesto para la creación de un Programa Nacional para la Prevención y Erradicación del Trabajo Infantil, de acuerdo con múltiples recomendaciones de expertos.
O podrían etiquetar recursos para que el SIPINNA apoye con capacitación a estados y municipios para desarrollar sus programas municipales y fortalecer sus capacidades para el seguimiento de los programas federales y estatales.
O podrían invertir en fortalecer las procuradurías estatales y municipales de protección, para equilibrar el cúmulo de atribuciones que tienen, con recursos para integrar personal suficiente y capacitado para restituir los derechos de NNA.
Como he dicho en otra parte, la ley no tiene sentido alguno si la autoridades y legisladores no asumen sus obligaciones constitucionales. El presupuesto ofrece la oportunidad de colocarnos, por lo menos, en la línea de hacer los derechos realidad. De otro modo sólo servirá para reproducir la inequidad con la que tradicionalmente se asignan los recursos de todos los mexicanos.
