Importa el tamaño, pero también la equidad. Dice Aurelio Nuño, titular de la SEP, que esta secretaría “tiene el presupuesto más grande del país” (Reforma, 4 noviembre, 2015), pero no reconoce que es muy inequitativo. Sobre todo le disgusta que el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación (INEE) le indique que el gasto en educación ha tenido una evolución a la baja y que la inequidad en el presupuesto contradiga el espíritu de la reforma educativa (Reforma, 4 de noviembre, 2015).
Aquí presentamos ocho argumentos para reorientar el Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federación 2016 hacia la equidad educativa, en buena parte tomados del trabajo del INEE “Elementos para una propuesta de gasto educativo”, presentado en la Cámara de Diputados, el 28 de octubre 2015.
- Reducción del gasto educativo
Perdón por mencionarlo de nuevo, pero el INEE demuestra que la evolución del gasto educativo como porcentaje del gasto programable (GP) y del gasto neto total (GNT) presenta una tendencia decreciente. Mientras que 2008 representaba cerca del 25% del GP y el 18.4% del GNT, en 2016 estos porcentajes decrecen en 6 y 3.5 puntos porcentuales respectivamente.
De acuerdo con el Centro de Investigación Económica y Presupuestaria, A.C. (CIEP), se propone gastar 1.9% del PIB para cumplir los objetivos de la Reforma Educativa en el PPEF 2016 y, a excepción del Servicio Profesional Docente, ninguno de estos objetivos tiene un presupuesto que supere el 0.5% del PIB.
- Inercialidad del presupuesto
El INEE observa que más del 80% de los programas presenta un alto grado de inercialidad (es decir, básicamente una actualización del presupuesto ajustando con base en la inflación), lo que significa que el proceso de programación se realiza sin tomar en cuenta las poblaciones potencial, objetivo y atendida.
Cabe señalar que el INEE muestra, con base en los ejercicios 2008-2016, que en promedio el 97.5% del gasto educativo en educación básica (EB) y educación media superior (EMS), incluidos todos los ramos, corresponde a gasto corriente.
La prioridad, como señala el CIEP, al igual que en el 2015, “sigue siendo el Servicio Profesional Docente, ya que del 1.9% del PIB 2016 que se propone gastar, 1.8% es para la nómina educativa que se distribuye a través del FONE. Esto significa que 96.3% de lo asignado a la Reforma Educativa se destinará al pago de nómina, ingreso, evaluación, promoción y capacitación de maestros.”
- El FAEB/FONE, una asignación injusta del gasto en educación
El INEE, con base en la Cuenta de la Hacienda Pública Federal, PEF 2015, señala que los fondos del FAEB/FONE concurren a nivel estatal y municipal con el gasto regionalizado de los programas presupuestales (Pp) de EB y EMS, sin que dichos recursos hayan contribuido a cerrar las brechas educativas.
En ausencia de un Índice de Calidad Educativa, por entidad federativa, municipio o localidad, la asignación de recursos se resuelve con la matrícula potencial. Distribuir los recursos de acuerdo a la matrícula impide garantizar calidad y acceso a la educación de la población de zonas marginadas, ya que no se cubren los costos reales. Adicionalmente, la fórmula referida asigna inercialmente el gasto destinado a las entidades federativas y municipios, sin considerar la heterogeneidad estructural del sistema educativo.
Los municipios con menores porcentajes de IDH e IDE, son los que menores recursos reciben y ejercen. Tanto la asignación como el ejercicio del gasto en educación no están relacionados con las necesidades de la población objetivo, sino solo con la matrícula potencial.
- Reducción presupuestal en programas clave para la Reforma Educativa
Se pensaría que los programas orientados a generar equidad estarían entre las prioridades del gasto. Sin embargo, antes que aumentar en su presupuesto, presentan decrementos importantes:
En los programas mencionados anteriormente, como indican sus reglas de operación, se busca la equidad. Sin embargo, de acuerdo con el INEE, los recursos que estos Pp asignan se concentran en el medio urbano, donde IDH es más elevado con lo cual se puede estar ahondando en la inequidad y evitando la inclusión, en lugar de combatirlas.
- Los resultados de PLANEA: los mayores rezagos entre niños y niñas pobres, indígenas y rurales
Los resultados de PLANEA 2015 arrojan lo que ya sabemos: nuestro sistema educativo es inequitativo y excluyente. La mitad de la población infantil de 6º de primaria no cuenta con las competencias de lenguaje y comunicación para desarrollarse en la sociedad del conocimiento.
En el Nivel I de desempeño, relativo al uso más elemental de la información, se ubican más de la mitad de los alumnos de las escuelas Generales públicas, siete de 10 de las Comunitarias y ocho de 10 de la Indígenas.
Desde el punto de vista de los recursos de las familias, el Nivel I se presenta entre los que presentan mayor escasez, es decir, en los cuartiles 1 y 2: entre 7 y 6 de cada 10 niños y niñas, respectivamente.
En las localidades rurales y en las zonas de muy alta marginación se ubica en el Nivel I más del 60% de los niños y niñas de primaria. Seis de cada 10 de los que presentan extraedad se ubican en ese nivel.
En 3º de secundaria cerca de siete de cada diez niños y niñas apenas puede hacer un uso elemental de las matemáticas.
Aunque las escuelas privadas no “cantan mal las rancheras”, ya que en esta modalidad se ubica en el Nivel I cuatro de cada diez niñas y niños, en el resto de las modalidades la proporción alcanza entre siete y ocho de cada diez.
Qué bueno que Otto Granados Roldán, subsecretario de Planeación y Evaluación de Políticas Públicas de la SEP, considere relevantes los resultados de PLANEA para la reforma educativa. El problema es que la SEP no está haciendo lo necesario al respecto.
Concretamente: ¿Qué estamos esperando para orientar recursos humanos, pedagógicos y financieros hacia las escuelas con mayor rezago? ¿Dónde están los programas y los presupuestos?
Los resultados de PLANEA y la falta de focalización adecuada del gasto educativo obligan a preguntarnos, ¿por qué seguir sin direccionar apoyo pedagógico inmediato a niñas, niños y adolescentes becarios de Prospera (5.9 millones)? Como reiteradamente se ha demostrado, las becas son necesarias, pero insuficientes, para asegurar los aprendizajes de los niños.
Igualmente cabe preguntar: ¿por qué no integrar al padrón de becarios a todos los niños, niñas y adolescentes integrantes de familias adscritas a ese programa? ¿Por qué no se indagan y atienden las causas de su exclusión? Prospera sólo alcanza un promedio de 1.02 becarios por familia, por lo que conservadoramente faltan alrededor de tres millones de niñas, niños y adolescentes en el padrón de becarios de ese programa.
No olvidemos que las becas de Prospera son las más progresivas.
- Impulsar políticas intersectoriales para combatir la inequidad educativa
Como ya hemos señalado en repetidas ocasiones, en línea con el Informe 2014 del INEE, muchos de los problemas que causan la inequidad en educación encuentran sus raíces en la pobreza de la población y sus efectos. Urgen políticas intersectoriales capaces de atender al menos aquellas consecuencias de la pobreza —el hambre, el trabajo infantil, la lejanía, la inseguridad— que afectan de manera directa la escolaridad de la población. Esto obliga a considerar la importancia de un Sistema Nacional de Protección de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes como instrumento para atacar la inequidad educativa.
- Una Auditoría Superior de la Federación con dientes
Hay que fortalecer a la Auditoría Superior de la Federación (ASF), haciendo que sus recomendaciones sean vinculantes, sobre todo ahora que se pretende hipotecar el FAM-Ramo 33.
La ASF ha demostrado plenamente, en sus Evaluaciones de las Políticas Públicas de Educación Básica y de Educación Media Superior, que los gobiernos de los estados no garantizan una buena administración de los recursos.
A la propuesta del secretario Nuño le falta mucha transparencia para pasar por buena.
Conclusiones
De acuerdo con el INEE, para revertir la tendencia inercial del gasto programable en EB y EMS se debe efectuar una revisión comprensiva de la forma en que se programa dicho gasto, lo que implica:
- Revisar las Reglas de Operación (ROP) de los Programas, a fin de que cuenten con un diseño que efectivamente reduzca la inequidad.
- Deben eliminarse ambigüedades en las ROP que eviten el término «preferente» en éstas, a fin de asegurar que los recursos fluyan a las áreas geográficas de mayor marginación.
- Se deben definir, focalizar y cuantificar a las poblaciones objetivo con niveles altos y muy altos de marginación. (Léase becarios y no becarios de Prospera).
- Desarrollar métodos de gestión administrativa que hagan posible el cumplimiento del objetivo de los Programas presupuestarios que declaran la equidad.
En este sentido, de acuerdo con el CONEVAL, frente a la fusión de los programas propuestos en el PPEF 2016 el reto es identificar de manera clara las causas de la problemática que se busca atender a través de la elaboración de diagnósticos, y de esta manera poder rediseñar intervenciones más efectivas, una oportuna definición de las poblaciones (potencial, objetivo y atendida), así como indicadores que sean útiles para medir el desarrollo de los programas.
Es importante que en el rediseño de los programas se contemplen las prioridades nacionales y los objetivos de la política en materia educativa, y contribuyan al cierre de brechas de desigualdad.
Cabe señalar, que el Sistema Nacional de Protección de Protección de los Derechos de Niñas, Niños y Adolescentes, que debe surgir a partir del 2016 en los tres órdenes de gobierno, puede contribuir a impulsar las políticas intersectoriales que urge desarrollar para combatir la inequidad educativa.
El desarrollo de un Índice de Calidad Educativa puede contribuir, mediante una revisión a la fórmula del FONE y la correspondiente modificación a la Ley de Coordinación Fiscal, a una asignación más equitativa e incluyente del gasto federalizado.
La fórmula de distribución del FONE carece de un Índice de Calidad Educativa y supone que el gasto por alumno de EB es el mismo en todo el país. No puede asumirse que el costo de educar sea el mismo en los diferentes tipos de escuelas.
Se propone utilizar la información del Censo Educativo 2014 para identificar los espacios de educación Primaria y Secundaria en que se reducen los turnos de operación diaria para hacer un inventario de infraestructura que sería posible utilizar en el corto plazo para su aprovechamiento para la EMS. Se sugiere analizar tres dimensiones de equidad para la utilización de recursos excedentes:
- Equidad entre niveles: Aprovechar excedentes de EB para invertir en EMS y hacer factible la ampliación de cobertura y la obligatoriedad.
- Equidad geográfica: Priorizar Estados y Municipios en donde la cobertura de EMS es menor.
- Equidad socioeconómica: Priorizar la inversión hacia grupos vulnerables incluyendo a grupos indígenas, y a la población en situación de pobreza.
No se enoje, secretario Nuño, lo que pasa es que el INEE propone como prioridad de política educativa “la meta de reducir de manera significativa las actuales de brechas en acceso, asistencia, y aprendizaje en la educación obligatoria de los sectores más desfavorecidos, mediante políticas focalizadas, que permitan generar no solo modelos compensatorios sino procesos efectivos de integración educativa y social.”
Y para eso se requiere hacer reasignaciones en el presupuesto. No repetir lo mismo que se ha venido haciendo, esperando resultados diferentes.
Ojalá venga de la Cámara de Diputados un compromiso histórico con la equidad educativa, porque el artículo 3º constitucional garantiza el derecho a la educación a TODOS los niños, niñas y adolescentes. No se enoje, secretario Nuño, eso dice la Constitución.
No se enoje porque en el Informe 2014 del INEE se destaca a la inequidad educativa como el principal problema del sistema educativo nacional.
Mejor trabajemos para rediseñar el presupuesto y ponernos en la línea de que todas las niñas, niños y adolescentes accedan, asistan y aprendan en la educación obligatoria.
La educación es un derecho de TODAS las niñas, niños y adolescentes. Ese es el tema.
@LuisBarquera
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