Pedro Flores-Crespo*
Pasaron ya nueve meses desde que el presidente, Andrés Manuel López Obrador (AMLO), dio a conocer su iniciativa de reforma educativa. Contrario a la manera en como se procesaron los cambios en 2013, ahora hemos tenido debate público y parlamentario y hemos presenciado tanto las viejas prácticas de un régimen autoritario como situaciones imprevistas. La democracia mexicana sigue, por tanto, su propia ruta de construcción, la cual no es sutil y sí muy compleja.
Dentro de esta complejidad, habrá que situar el proceso político y legislativo que está originando los nuevos ordenamientos legales para la educación del país. Grupos de presión queriendo argumentar en su favor, especialistas buscando la mejor justificación a las propuestas, opositores señalando los errores de la parte oficial, maestras y profesores reflexionando sobre su trabajo a la luz del comentario de algún analista, y los medios de comunicación difundiendo un día una noticia públicamente importante y otro jugando un papel sensacionalista o alarmista ante la mirada del legislador perplejo, el empresario preocupado y el activista enardecido.
¿Saldrán buenas leyes educativas bajo tal escenario de pluralidad? ¿Podrán ser los tres nuevos ordenamientos legales en materia educativa (General de Educación, Sistema para la Carrera de Maestras y Maestros, y Mejora Continua) efectivos para regular armoniosamente la conducta de todos los actores implicados y avanzar hacia la construcción del interés u “orden” público? Una educación de calidad “para todos y entre todos” ha sido una larga pero incumplida aspiración.
Con el ánimo de que las nuevas leyes puedan cumplir con esta función, comentaré algunos aspectos sobre la ley para la mejora continua de la educación (LGMCE).
En primer lugar, hay que recordar que este nuevo ordenamiento suple la Ley del Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación, la cual regulaba el Sistema Nacional de Evaluación Educativa (SNEE) y el INEE. Este órgano constitucionalmente autónomo fue, como recordamos, el centro de ataques francamente desproporcionados por parte del titular del Ejecutivo desde el inicio de su gestión. AMLO y sus seguidores lo percibieron, entre otras cosas, “como un instrumento persecutor” del magisterio, por lo tanto, había que cancelarlo. Desde la subjetividad este gobierno “enseñó” a hacer política no-pública.
Sin subestimar los errores del INEE – fui consejero técnico del mismo – y coincidiendo con la necesidad de un cambio verdadero, vale la pena preguntarse si esta fórmula arbitraria le funcionará al gobierno de Morena. Nos podemos acercar a una respuesta repasando el nuevo ordenamiento sobre mejora continua que por mayoría se propone.
Mejora educativa sin igualdad
¿Qué juzgo como positivo de la propuesta de ley aprobada en la Cámara de Diputados y que llegará a los senadores? Primeramente, que haya ubicado de manera explícita al aprendizaje como un principio central de la mejora continua. “El aprendizaje de las niñas, niños, adolescentes y jóvenes”, dice la propuesta, estará en el “centro de la acción del Estado para lograr el desarrollo armónico de todas sus capacidades…”.
Esto es muy importante porque define un marco conceptual desde donde organizar la evaluación, la acción pública, y quizás, la creciente movilización social, el debate, la crítica y la oposición a políticas poco efectivas para elevar el aprendizaje de la niñez y juventud mexicana. Pero también se advierten errores y omisiones que esperamos se corrijan por medio del debate parlamentario y la crítica pública y así no repetir la cerrazón del pasado.
Una de estas omisiones, a mi ver, es que no se haya formulado una noción de mejora educativa que incorporara el principio de igualdad, entendida ésta y en primera instancia como el acortamiento de brechas en términos de los logros de aprendizajes. Estas brechas, por cierto, las documentó el “innecesario” y ahora extinto INEE[1].
En lugar de ir en búsqueda de la “excelencia”, como sugiere la Ley General de Educación (LGE), al construir una noción amplia de mejora educativa el nuevo gobierno – y sobre todo, la sociedad – podríamos constatar si las políticas educativas están funcionando para elevar los aprendizajes en términos de logro académico, por un lado y por otro, reducir las pronunciadas diferencias entre grupos. Sorprende que un gobierno que se llama de “izquierda” no pueda ser más imaginativo para incorporar dentro de la noción de “mejora” educativa a la igualdad. Es “ramplón”, para utilizar las mismas palabras del presidente al referirse a otras políticas ciertamente cuestionables y no impulsadas por él.
Por un cambio real: ¿gobernanza o gobiernismo?
¿Qué más llama la atención del ordenamiento sobre mejora educativa? Se hace un fuerte énfasis en que la evaluación será “diagnóstica” para dejar en claro que no tendrá consecuencias laborales, cuestión que con razón causó el malestar del magisterio. Por otra parte, se habla de que la evaluación será “participativa”. Aunque aún no es claro a qué se refiere exactamente, creo que si se incorporan las perspectivas de los sujetos implicados en la configuración de evaluaciones rigurosas y sin perder de vista el objetivo central de la educación, podría haber avances. Aquí será muy importante que los responsables directos del Sistema Nacional de Mejora Continua de la Educación (SINAMECO) revisen minuciosamente los estudios encargados por el INEE a organismos internacionales como la Oficina Regional de Educación para América Latina y el Caribe de la UNESCO.
Pero a la par de algunos aciertos, hay, como en todo, aspectos preocupantes en la configuración del SINAMECO. Me refiero específicamente al papel y a las funciones que tendrá la Comisión Nacional para la Mejora Continua de la Educación, la cual suple al INEE.
Aunado al controvertido proceso por el que se eligieron a los cinco miembros de la junta de la comisión, preocupan las condiciones sobre las que este órgano deberá construir su autoridad y finalmente, ejercer su poder para hacerse cargo de las encomiendas establecidas en la ley.
A mi juicio, la comisión aparece desdibujada en los nuevos ordenamientos y expuesta a caer nuevamente en la “invasión de competencias” (R. Rodríguez) que tanto complicaron el funcionamiento del INEE y dañaron su imagen pública. Hay, otra vez, un problema de gobernanza, pero esto no se reconoce explícitamente, al contrario se agrava. Se crea, por un lado, un comité “consultivo y deliberativo” que, entre otras cosas, “opinará sobre lo que la comisión proponga” en materia de mejora educativa y por otro, se constituye una Secretaría Ejecutiva que “auxiliará” a la junta en el funcionamiento de la Comisión. Es decir, tendremos un “emparedado institucional” en donde la Comisión Nacional queda en medio de dos instancias que pueden diluir su poder y autoridad. Me explico.
Analizando la composición del comité “consultivo y deliberativo” es interesante hacer notar que prevalece una lógica centralista y de insiders. Mire usted, la presidirá el titular de la SEP, estarán incluidos los subsecretarios más la presidenta de la junta, así como el titular de la unidad del sistema para la carrera de maestros – la cual está adscrita a la SEP – y los presidentes de las comisiones de Educación en el Congreso de la Unión – que son miembros de Morena. Además, sentarán a un representante de las instituciones de formación inicial – que aún no son autónomas – y a dos consejeros de la comisión: uno del órgano técnico y otro del ciudadano. También podrán invitar a otros funcionarios, especialistas, docentes y representantes de organismos públicos autónomos con voz pero sin voto. ¿Y los representantes de los estados? Según la reglamentación, el comité de insiders “tomará en cuenta” (mas no se deliberará) los resolutivos del Consejo Nacional de Autoridades Educativas (CONAEDU) la cual, como recordamos, agrupa a los secretarios de educación de las entidades federativas.
Bajo este ambiente centralista y de “deliberación” circular, ¿cómo podrá la Comisión ejercer su poder y autoridad para “proponer mecanismos de coordinación” entre las autoridades educativas federal y estatales para mejorar la educación (Artículo 28 Fracción V)? Vaya reto que tiene enfrente la comisión que suplió al INEE en términos de gobernanza, ¿o será acaso que esto ya no importa dado las condiciones reales para restituir el antiguo sistema vertical y gobiernista? Sinceramente, no veo motivos – fuera del espíritu democrático – para que AMLO y Morena tengan que preocuparse por definir objetivos comunes y desarrollar la cooperación entre actores diversos. La concentración de poder está dada, falta ver si se utiliza para mejorar la educación del país y si les resulta.
Pero volvamos a los problemas de diseño del SINAMECO. Es interesante que se proponga la creación de una figura llamada Secretaria Ejecutiva, la cual, según la ley, va a participar en las cuatro instancias principales que conformarán este sistema (Comité de Consulta, Junta, Comité Técnico y Ciudadano). Además, dentro de sus atribuciones estarán: “ejecutar y supervisar el adecuado cumplimiento de los acuerdos del Comité y de la Junta”, representar legalmente a la Comisión y “[e]mitir los nombramientos y las remociones determinadas por acuerdo de la Junta” (Artículo 56).
Este secretario o secretaria será entonces como una especie de presidente o director ejecutivo de facto. Ya la doctora Alma Maldonado, investigadora del Centro de Investigación y Estudios Avanzados (Cinvestav), ha cuestionado que mientras a los cinco miembros de la junta de la comisión los eligió el Senado de la República luego de un proceso de auscultación, al poderoso director ejecutivo del SINEMECO, lo elegirá un comité a “iniciativa” de su presidente que es – nada más y nada menos – que el secretario de Educación Pública. El fantasma del oficialismo recorre, otra vez, la calle de Brasil. ¿Por qué volver a estas fórmulas si al parecer no dan resultado? O quizás me equivoco: el sistema impositivo y gobiernista sí puede funcionar, aunque sea momentáneamente y obstruyendo el verdadero desarrollo democrático del país.
La Comisión Nacional para la Mejora Continua de la Educación tendrá además otros retos a partir de su mal diseño institucional. Por ejemplo, sus comités técnicos fueron organizados a partir de niveles educativos (educación básica, media superior, superior, inicial, indígena, inclusiva y formación docente) y no a partir de problemas específicos que cruzan transversalmente el Sistema Educativo Nacional. Esto podría compartimentar las discusiones, errar en el diagnóstico, complicar la articulación entre las áreas internas de trabajo y finalmente, perder fuerza al tratar de persuadir a otros actores de que trabajemos juntos por la mejora educativa del país.
Con un poder que se advierte diluido y una visión fragmentada de la problemática educativa, ¿cómo avanzar hacia la “vinculación e integralidad del aprendizaje”, “emitir lineamientos” relacionados con la formación, capacitación y actualización del magisterio y “sugerir elementos” para modificar planes y programas de estudio en aras de mejorar la educación de manera continua (Artículos 60, 28)? Vaya reto que tiene la Junta de la Comisión, la cual cuenta entre sus miembros, a voces críticas del extinto INEE.
La fuerza real y no legal para impulsar la mejora continua de la educación aún está por construirse. La nueva normativa en materia educativa es solo un primer y corto episodio. Sigamos discutiendo. A muchos nos interesa que la educación de México sea el vehículo primordial para cultivar el buen pensar, la empatía y la acción consciente y razonada.
[1] Véase, Backhoff, E.; Contreras, S.; Baroja, J. L. (2019). Brechas de aprendizaje e inequidad educativa en México. México: INEE. https://publicaciones.inee.edu.mx/buscadorPub/P1/C/157/P1C157.pdf
*Pedro Flores-Crespo. Investigador de la Universidad Autónoma de Querétaro y Académico Visitante de la Escuela de Posgrado en Educación en Harvard
